日前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)公布，待大會(huì)批準(zhǔn)后將付諸實(shí)施。這次改革并未涉及一行三會(huì)職能的整合，體現(xiàn)了循序漸進(jìn)、看準(zhǔn)先行的原則，也說(shuō)明一行三會(huì)職能設(shè)置是符合現(xiàn)實(shí)需要的。不過(guò)，沒(méi)有大動(dòng)作不等于無(wú)所作為。
通過(guò)完善立法，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變是重要步驟之一。對(duì)現(xiàn)行《證券法》中不適應(yīng)和缺失的部分進(jìn)行修訂完善十分必要，已有部分代表、委員提出相關(guān)議案、提案。其中，有的建議內(nèi)容屬于市場(chǎng)主體可以自身調(diào)節(jié)，或?qū)儆谠谧C券法之下操作層面的事項(xiàng)，不宜納入，否則，“基本法”就可能陷入“婆婆媽媽”、雞毛蒜皮、過(guò)于瑣碎，反而妨礙市場(chǎng)朝前走。
現(xiàn)行《證券法》是2005年10月修訂、2006年1月實(shí)施的，實(shí)施7年來(lái)，特別是股權(quán)分置改革以來(lái)，新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，創(chuàng)新活動(dòng)風(fēng)起云涌，修改勢(shì)在必行。比如，該法對(duì)早已遍地開(kāi)花的私募行為尚無(wú)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定，對(duì)債券市場(chǎng)、場(chǎng)外市場(chǎng)體系缺乏相應(yīng)的規(guī)范條款，對(duì)大量非上市公眾公司的發(fā)行交易行為也沒(méi)有涉及。對(duì)于證券公司的管制性規(guī)定過(guò)多，不利于證券行業(yè)壯大實(shí)力、創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，該法對(duì)證券范圍定義過(guò)窄，已經(jīng)制約了行業(yè)創(chuàng)新和開(kāi)放，也不利于防范和管控金融風(fēng)險(xiǎn)。
去年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)等部門對(duì)《證券法》實(shí)施效果進(jìn)行了全面評(píng)估，就相關(guān)條款進(jìn)行了比對(duì)討論，提出了系統(tǒng)性意見(jiàn)。這些意見(jiàn)總體上是貫徹2004年“國(guó)九條”并總結(jié)市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的寫(xiě)照，有助于完善證券法律體系。
筆者注意到，代表委員們提出的修改建議，涉及發(fā)行交易行為、與證券行為相關(guān)的公司治理事項(xiàng)、投資者保護(hù)、交易所制度等，多來(lái)自于市場(chǎng)實(shí)踐，不少可以融入此次修改當(dāng)中。但也有一種情形值得注意，有的把市場(chǎng)主體可以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)、行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事項(xiàng)、監(jiān)管當(dāng)局可依法在執(zhí)行層面處置的事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)依法逐步取消的行政性審批事項(xiàng)等，混雜在其中；還有的建議過(guò)于事務(wù)性，具體和瑣碎，比如建立債券創(chuàng)新機(jī)制、促進(jìn)公司債券衍生品發(fā)展，健全企業(yè)重組退出機(jī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，完善公司法人治理、強(qiáng)化公司信息披露，完善有利于上市公司分紅的稅收法律制度等。
筆者認(rèn)為，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中扮演不同角色，發(fā)揮不同作用，承擔(dān)不同責(zé)任。我們的社會(huì)要良好運(yùn)轉(zhuǎn)，這四者必須嚴(yán)守分際，各負(fù)其責(zé)。資本市場(chǎng)作為改革開(kāi)放的風(fēng)向標(biāo)，應(yīng)當(dāng)走在前面，更好地落實(shí)四者分際和協(xié)調(diào)關(guān)系；而不宜把所有的監(jiān)管訴求統(tǒng)統(tǒng)裝入《證券法》，還要給其他專項(xiàng)法律留出空間，給實(shí)踐留有余地。
客觀而言，我國(guó)立法工作在很大程度上還具有"部門立法"的特征，立法機(jī)關(guān)在很大程度上要依賴行政部門的意見(jiàn)。所以，防止借修法擴(kuò)權(quán)十分重要。《證券法》修改應(yīng)當(dāng)按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，真正落實(shí)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則。在此基礎(chǔ)上，從覆蓋市場(chǎng)體系、強(qiáng)化主體責(zé)任、提高監(jiān)管效能上多下功夫，同時(shí)把該交給市場(chǎng)和社會(huì)組織的責(zé)任義務(wù)交出去。