近兩年冬天長時間、大范圍的重污染天氣，使得學界重燃對《大氣污染防治法》的熱議，而該法修訂草案稿在2010年1月由環(huán)保部報國務院法制辦后，兩三年間一直處于“排期”狀態(tài)。面對“單行法不能定得太細”、“一些環(huán)保觀念和政策需要在成熟時才能寫入該法”的質疑聲，參與本輪修訂的中國社會科學院法學研究所常紀文教授直言：“不具有可操作性的法律不是‘善法’。”他呼吁，中國的現實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”，這種狀況亟須改變。
霧霾成為這個冬季的熱詞。中國近期天氣情況的圖片和數據，讓人想起上世紀四五十年代的洛杉磯光化學煙霧事件，以及1952年的倫敦煙霧事件。春節(jié)剛過，霧霾在中國東部一些地區(qū)卷土重來。這又一次提醒人們，治理空氣污染面臨嚴峻形勢。圖為北京東四環(huán)附近的一座煙囪。資料照片 |
《經濟參考報》：作為全程參與本輪《大氣污染防治法》修訂的環(huán)境法學專家，能否介紹一下，該法對包括PM2.5在內的細顆粒物排放控制有何重點方向？您認為控制細顆粒物排放的有力抓手是什么？
常紀文：這次《大氣污染防治法》修訂稿對居民家庭和餐飲行業(yè)排放的油煙、建筑工地排放的揚塵、燃煤鍋爐、工業(yè)企業(yè)、汽車尾氣排放的煙粉塵等污染源排放控制都做出了規(guī)定。
《經濟參考報》：目前，歐盟、美國和加拿大的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作走在世界前列，其中，又以歐盟做得最為出色。您能否介紹下歐盟經驗？
常紀文：我國的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然處在污染控制階段，而歐盟早已超越了這一階段，進入大氣質量改善階段。
歐盟加強區(qū)域大氣環(huán)境保護工作，首先考慮的是定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和措施的歐共體環(huán)境行動規(guī)劃，如2001年第六個行動規(guī)劃就要求歐盟制定有關空氣質量的實施戰(zhàn)略。由于這一行動規(guī)劃屬于政策性的文件，它需要條例、指令等立法予以實施。為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內的空氣保護立法。歐盟各成員國將上述大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令轉化為國內的法律或者法令予以貫徹落實。
《經濟參考報》：與歐盟相比，我國的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法體系存在哪些缺陷？
常紀文：一是高效力層次的大氣環(huán)境保護立法少，而且《環(huán)境保護法》過于陳舊，不適應目前的形勢需要。
二是立法的協(xié)同性差，很多由國家環(huán)境保護部門制定的有利于保護區(qū)域大氣環(huán)境的規(guī)章，難以得到其他部門的立法響應。
三是現行大氣污染防治法律仍然側重于點源控制，沒有設立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的章節(jié)，缺乏以大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為主題的專門條例。灰霾治理光靠北京一個城市付出努力遠遠不夠，天津、河北、內蒙古、山西都要聯(lián)合采取措施。
四是現行立法仍然側重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物、對灰霾和光化學煙霧的排放控制規(guī)定還處在初級階段。
五是現行立法沒有把大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上升到保護大氣環(huán)境安全的高度，因而制度建設缺乏系統(tǒng)性和全局性。
《經濟參考報》：那么具體到法律機制建設上，我國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和歐盟相比又有哪些不足？
常紀文：一是欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護監(jiān)督和法律對抗措施，現在的公眾參與和公益訴訟規(guī)定渠道狹窄。和中國的濃度排放控制和總量控制制度相比，歐盟的國家排放上限制度確定了完善的配套措施，如國家規(guī)劃、成員國報告制度、委員會報告制度和與第三國合作制度等，違反區(qū)域控制措施的規(guī)定，成員國還應承擔法律責任。這些措施，需要通過修訂《大氣污染防治法》予以引進，建立和完善省際報告制度、省際合作制度、省際污染補償制度等制度。
二是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域大氣質量評價制度，缺乏國家層面的區(qū)域大氣污染補償機制。與歐盟相比，我國雖然建立了空氣質量評價指標體系，并初步建立了包括PM2.5在內的細顆粒物空氣質量評價辦法，但僅限于工作層面，在法律層面體現還不明顯，而且標準化、規(guī)范化、區(qū)域化、協(xié)調化還存在一定的欠缺。
三是重點城市大氣環(huán)境保護制度作為一個區(qū)域性大氣污染防治法律制度，不適用于重點城市以外的其他區(qū)域；在法律層面上缺乏區(qū)域大氣環(huán)境保護的目標機制，如缺乏各省向國家和其他行政區(qū)域通報污染警戒閾的信息規(guī)定。
四是信息通告與報告機制不健全，向公眾、環(huán)境組織、消費者組織、敏感人群、相關衛(wèi)生保健團體通報的制度不健全。
五是灰霾、光化學煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯(lián)合控制機制還不健全。
《經濟參考報》：2010年5月11日，經國務院批準，國務院辦公廳轉發(fā)了九部委共同制定的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》。2012年9月27日，國務院批復了三部門編制的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。您怎么看？
常紀文：顯然，上述文件與單個部門徑自發(fā)布的規(guī)范性文件相比，更加具有權威性、適用普遍性和政策性，但仍然不屬于專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行政法規(guī)，因為按照《立法法》規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布”。而上述文件既不等于國務院發(fā)布，也不等于國務院辦公廳發(fā)布，效力等級充其量僅屬于行政規(guī)章。此外，和歐盟相比，我國的工作目標制度和機制的行政管控性明顯，忽視了司法機關的責任追究作用。
《經濟參考報》：上述規(guī)劃范圍為京津冀、長三角、珠三角地區(qū)(簡稱“三區(qū)”)，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群(簡稱“十群”)。在其中又劃分出包括47個城市在內的重點控制區(qū)。這和歐盟有何不同？
常紀文：歐盟相關指令要求，各成員國在其領域建立“區(qū)”、“塊”兩個基本管理區(qū)域，空氣質量評價和空氣質量管理應在所有區(qū)內和塊內實行。可以說，“區(qū)”、“塊”遍及歐盟各成員國領土范圍，而中國的區(qū)域管理范圍目前只能是大氣污染防治重點區(qū)域，以及其中的重點控制區(qū)。兩者相比，前者比后者覆蓋的范圍要大得多。由于區(qū)域大氣環(huán)境評價與管理不是針對哪個城市進行的，而是針對區(qū)域大氣環(huán)境特質進行的，因此前者的設立要科學得多。
正是因為認識到了立法差距，我國正在借鑒歐盟、美國、加拿大等發(fā)達國家或者地區(qū)的上述立法經驗，特別是歐盟的立法經驗，修訂《大氣污染防治法》。修訂的一個特點是考慮設置專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控章節(jié)。由于制度和機制的法律改革，一般需要先以“指導意見”或者“建議”的形式試點，再把試點的經驗和教訓進行歸納，然后在法律修訂時上升到法律制度的層面予以確認和推廣。
《經濟參考報》：有的立法參與者認為，一些大氣污染防治的觀念和政策是從發(fā)達國家引進的，在中國全面推廣還太超前，還沒有經過充分的實踐檢驗，不建議將其納入本輪修訂后的《大氣污染防治法》。您怎么看？
常紀文：早在2005年，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出：“經濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調。”中國文字很講究的，誰跟誰相協(xié)調，體現的是誰配合誰的問題。因此，這句話實際上體現了“環(huán)境優(yōu)先原則”。中國經濟發(fā)展到今天這樣的體量，速度已經不是第一位的了。
PM2.5已經構成對中國經濟含金量的考驗。中國已經進入了注重經濟發(fā)展質量的新階段，企業(yè)再不能只顧自身的利潤最大化而讓老百姓喝臟水、吸臟空氣，中國已經不得不轉方式、調結構了。任何以現狀為由拒絕推動環(huán)境保護改革的觀念，都是不可接受的。
還有的企業(yè)抱怨，說大氣污染防治會增加企業(yè)的環(huán)保成本，增加企業(yè)的環(huán)境負擔，這實際上變成了有關利益集團向中央和地方財政伸手要錢的借口——我國油價比國外高得多，我不相信中石油、中石化升級油品質量就會虧本。
按道理說，立法機關應當未雨綢繆，但中國的現實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”。沒爆發(fā)重特大環(huán)境事故，沒產生大規(guī)模環(huán)境污染，大氣污染問題往往引不起足夠的重視。《大氣污染防治法》修訂往往是被老百姓牽著鼻子走，這種狀況要改變。
《經濟參考報》：您認為下一階段的《大氣污染防治法》修訂應該如何進一步治理PM2.5？
常紀文：首先，交通擁堵也是造成灰霾天的元兇之一。本來只燒一升油，一擁堵要燒兩升油；堵車時，發(fā)動機在怠速狀態(tài)下還會增加尾氣排放。要從大氣污染防治的高度來看待和解決交通擁堵問題。要優(yōu)化交通管理體系，如借鑒歐洲經驗將狹窄街道改為單行道。與此同時，要注重提高汽車的燃油經濟性和尾氣凈化能力，做到既節(jié)能又環(huán)保。
其次，我國城市大氣污染有相當一部分來自居民家庭和餐飲行業(yè)的油煙排放。北京、上海等大型城市幾乎是一家一個抽油煙機，把煤氣燃燒產生的煙粉塵往空中吹。此外，我國的食用油和抽油煙機的質量都比發(fā)達國家差，炒菜過程中的油煙排放量也就比發(fā)達國家多。這方面的改進措施要在《大氣污染防治法》修訂中有所體現。
再次，一旦重污染天氣爆發(fā)，要在立法上向公務用車限行下手，不僅應該從目前北京停駛1/3公務用車擴展至停駛所有公務用車(執(zhí)法車輛除外)，還應在中長期內逐步取消省部級以下官員的公務用車，實行補貼貨幣化改革——政府部門應該為改善空氣質量做出垂范。
最后，北方居民過冬在家穿襯衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷。南方居民在家過冬要穿棉襖，為什么北方就可以通過燃煤取暖享受高溫，并因此向空氣中排放大量污染物呢？我建議，本輪《大氣污染防治法》修訂明確規(guī)定兩點：一是居民家庭取暖借鑒歐洲經驗，由固定收費改為按流量收費，居民出門關空調的同時也要關暖氣；二是公共場所取暖實施限溫令，室內最高溫度不能超過16或18攝氏度，并借助現階段的能源消費總量控制政策，對公共場合取暖超額用電實施懲罰性電價。
《經濟參考報》：環(huán)境法學界還有一種觀點認為，《大氣污染防治法》與“實施條例”和“指導意見”不同，不能規(guī)定得太細，您怎么看？
常紀文：作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》不能在大氣這一方面過多著墨，這就意味著作為單行法的《大氣污染防治法》必須具有可操作性，不能太過綜合，太過原則，太過寬泛。必須借助本輪修訂，讓行政機關、企業(yè)、居民個人知道自己必須為大氣污染防治做些什么。不具有可操作性的法律不是善法，不解決問題的法律沒必要制定或修訂。
最后我想說，在中國搞法律，要相信政府的力量。政府一旦重視起來，很多事情是雷厲風行的。在重污染天氣爆發(fā)之下的限行、限產等非常規(guī)手段之外，法律可以提供制度化、利長遠的有力保障。