改革開放以來，我國已有2.53億農業(yè)人口轉移到非農產業(yè)，成為處于城鎮(zhèn)中的特殊群體——農民工。如果說農業(yè)人口非農化轉移與永久性鄉(xiāng)城遷移相脫離，以低勞動力成本支撐了中國工業(yè)化發(fā)展，那么在新的歷史條件下，這種分離的負面效應日益顯現(xiàn)。推進農業(yè)轉移人口市民化已成為現(xiàn)階段轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進中國二元經(jīng)濟轉型的關鍵。
農業(yè)轉移人口市民化受到城鎮(zhèn)綜合承載能力的制約。受中西部中小城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力不足的影響，農業(yè)轉移人口大多流向東部地區(qū)和大城市。2011年在東、中、西部務工的農民工分別為16537萬人、4438萬人和4215萬人，分別占農民工總量的65.4%、17.6%和16.7%。流入東部地區(qū)的農民工絕大部分進入了京、津、滬三個直轄市和廣東、浙江、江蘇、山東等省份。發(fā)達地區(qū)和大城市雖然就業(yè)機會較多，但生活成本也高，農業(yè)轉移人口難以永久性遷入。受資源環(huán)境承載能力的限制，大城市、特別是特大城市的戶籍門檻隨著外來人口的增加也日漸提高。
就業(yè)穩(wěn)定差、收入水平低，與在城鎮(zhèn)永久定居、承擔高生活費用的矛盾。2011年農民工從事現(xiàn)職累計不滿1年的占22.7%，1-2年的占43.1%，二者合計高達65.8%。由于對非農就業(yè)沒有長期穩(wěn)定預期，農業(yè)轉移人口缺乏人力資本投資的動力和融入市民社會的意愿，也難以放棄農業(yè)經(jīng)營。而企業(yè)培訓、社會保障、進城落戶等都與農民工的就業(yè)年限高度相關。2011年農民工家庭人均工資收入為10508元，遠低于城鎮(zhèn)居民人均消費支出的15161元。由于工資水平低，農民工難以承擔舉家定居城市的生活成本，不得不讓老、婦、幼留守農村。
土地制度及其功利性改革措施，與推進農業(yè)轉移人口市民化相矛盾。現(xiàn)有征地制度征地范圍廣，補償標準低，土地補償款難以彌補市民化成本，低價征地高價出售又抬高了房地產價格，增加了農業(yè)轉移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農業(yè)轉移人口市民化的機會成本；包括宅基地在內的集體建設用地的流轉限制，不僅使農業(yè)轉移人口無法獲得土地及房產的增值收益，不能為其定居城市提供財力支持，還導致農村土地資源的嚴重浪費。
近年來各地土地制度改革多把著眼點放在爭取更多的城鎮(zhèn)建設用地上，具有很強的功利化色彩。第一，發(fā)達地區(qū)的征地補償遠高于國家規(guī)定的補償標準，由于缺乏對土地增值收益的合理分配，有些農民一夜暴富，加大了發(fā)達地區(qū)征地農民與城市居民、邊遠地區(qū)農民的利益矛盾，而且由于土地增值預期的提高，農民更加不愿轉讓土地；第二，現(xiàn)階段我國許多地區(qū)實行的“土地換社保、土地換住房”改革難以得到農民的積極配合。隨著土地增值潛力的不斷增長，農業(yè)轉移人口放棄土地獲得市民身份的機會成本越來越高。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的一項調查，84%的農民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農民工希望能保留宅基地。第三，當前城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，沒有與吸納農業(yè)轉移人口的數(shù)量結合起來，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。
公共服務均等化需求受地方政府滿足需求的動力和財力不足的制約。盡管農民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻只能分享城鎮(zhèn)基礎設施、公共交通、社會治安等非排他性公共服務，卻不能享有與城鎮(zhèn)戶籍捆綁在一起的政府補助性住房、子女在公立學校就學等排他性公共服務。農業(yè)轉移人口享有與城市居民相同的排他性公共服務，必將大幅度增加地方政府的財政支出；隨著農業(yè)轉移人口規(guī)模的擴大，非排他性公共服務供給也必須大幅度增加。但是城鎮(zhèn)公共服務經(jīng)費依戶籍人數(shù)而定，地方政府沒有動力、很多地方政府也沒有多大潛力為農業(yè)轉移人口提供公共服務。
農業(yè)轉移人口市民化是一項宏大而復雜的社會系統(tǒng)工程。既要根據(jù)各地實際提出具體對策，又要根據(jù)我國二元經(jīng)濟轉型與現(xiàn)代化建設全局，進行戰(zhàn)略謀劃與頂層設計。
把城鄉(xiāng)、產業(yè)、城鎮(zhèn)、區(qū)域結構調整結合起來，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，為農業(yè)轉移人口提供就業(yè)崗位和生活空間。引導產業(yè)向中西部中小城市及鎮(zhèn)梯度轉移；以城市群為主體，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調發(fā)展；注重資源節(jié)約與環(huán)境友好，實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局和公共服務。
把勞動力市場建設，與對農業(yè)轉移人口的人力資本投資相結合，提高農業(yè)轉移人口的市民化能力。應建立統(tǒng)一開放、競爭有序的勞動力市場，切實保障農業(yè)轉移人口的合法權益；同時應建立完善農業(yè)轉移人口的人力資本投資機制，提高其從業(yè)競爭力。
深化土地制度改革，在保護農業(yè)轉移人口土地權益的同時，促進農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。第一，處理好城鎮(zhèn)建設用地與糧食安全、農業(yè)現(xiàn)代化的關系。完善耕地補償制度，加強耕地質量建設，建立健全耕地保護和建設的長效機制；科學規(guī)劃、集約用地，限制城鎮(zhèn)用地盲目擴張。第二，合理界定公益用地范圍，根據(jù)同地同價原則，按照土地市場價格確定征地補償標準。第三，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，保障農民依法享有集體建設用地的收益分配權。第四，在不改變所有權性質的前提下，強化承包地和宅基地的用益物權屬性，積極探索農業(yè)轉移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。
把加強公共服務供給與財政體制改革相結合，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。第一，探索過渡性農業(yè)轉移人口的公共服務制度，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋。第二，構建財權與事權相匹配的財政體制。提高地市與縣級財政能力，增加市轄區(qū)公共服務的財政投入力度，提高經(jīng)濟強鎮(zhèn)稅收留成和土地出讓金的比例，逐步實現(xiàn)人均公共財政支出大體相等。第三，通過按常住人口安排財政轉移支付和增加直接稅等改革措施，形成地方政府吸納外來人口的激勵機制。第四，設計與土地流轉、土地增值，以及與土地使用有關的稅種，規(guī)范土地財政為稅收財政，合理分配土地轉變用途后的增值收益，為公共服務均等化提供財力支持。