近期，城鎮(zhèn)化成為政界詞語。從中央政府的政策文件，到學(xué)界的熱烈爭論，再到民間的熱情期盼，都指向“城鎮(zhèn)化”這個(gè)焦點(diǎn)，城鎮(zhèn)化這個(gè)“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”作為中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的引擎也得到了大家公認(rèn)。但在中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中，城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的潛力有多大？城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的機(jī)理是什么？過去十多年快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中內(nèi)需卻在萎縮的原因是什么？要發(fā)揮城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需作用的關(guān)鍵是什么？必須明辨這些問題，才可能使城鎮(zhèn)化這臺引擎能在正確的方向上帶動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
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城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大空間是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力 |
我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不僅城鎮(zhèn)化水平提升有巨大空間，而且城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量也有巨大差距需要“彌補(bǔ)”。目前城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)口徑以居住地為主要依據(jù)，但在長期的二元管理體制下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在較大差距，而城鎮(zhèn)公共服務(wù)的提供通常以戶籍為前提，即：只有擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口才能享有完全的城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障。按照戶籍統(tǒng)計(jì)口徑，我國城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齼H約38％，與通常認(rèn)為的城鎮(zhèn)化率相差13．3個(gè)百分點(diǎn)，這意味著我國有近兩億生活在城鎮(zhèn)、但沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工。這些半城市化人口，其消費(fèi)與城市人口在某些方面有巨大差距。例如，在城鎮(zhèn)打工的2．6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1％。
必須認(rèn)識到，城鎮(zhèn)化發(fā)展在數(shù)量水平上的巨大空間和質(zhì)量水平上的較大差距正是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需主要通過以下兩個(gè)途徑：第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施和住宅的投資需求；第二，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大規(guī)模農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和其生活方式變化創(chuàng)造了巨大的消費(fèi)需求。例如，按照目前的城鎮(zhèn)化速度，每年僅滿足新增城鎮(zhèn)人口居住需求增加的住宅面積就達(dá)到6億平方米；農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后的平均消費(fèi)支出增長近1萬元。到2011年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51．27％，距離發(fā)達(dá)國家70％—80％的水平還有很大差距，未來十年，仍是我國城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的時(shí)期。有研究表明，城鎮(zhèn)化每提高1個(gè)百分點(diǎn)，新增城鎮(zhèn)人口就超過1300萬，帶來的投資和消費(fèi)約為5．2萬億元，可以替代出口10萬億元，并支撐4％—5％的經(jīng)濟(jì)增長。而按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，社會消費(fèi)的總水平可以從現(xiàn)在的10萬億元上升到20萬億元，年均20萬億元以上的投資規(guī)模會維持20年。按照這樣的測算，在城鎮(zhèn)化帶動下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將由外需帶動成功向內(nèi)需拉動轉(zhuǎn)型。
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過去十余年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的內(nèi)需萎縮之困 |
理論上，城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需展現(xiàn)出一幅美好圖景，但1996年以來，我國已處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段。城鎮(zhèn)化率的快速提高和城鎮(zhèn)人口的規(guī)模膨脹并沒有帶來內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)增長。如果從消費(fèi)、投資和出口對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)看，1996年—2011年，我國經(jīng)濟(jì)增長中投資率卻由38．8％增加到48．6％；消費(fèi)率則由59．2％下降到47．4％；凈出口比重則由2％增加到4％，金融危機(jī)前的2007年，我國凈出口占GDP的比重更是高達(dá)8．8％。這一時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)增長方式上，形成了投資和出口大幅提升，消費(fèi)不斷下降的局面。
快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的作用沒有激發(fā)出來，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中以地方政府為主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，以土地等資源要素外延式擴(kuò)張為主的模式有直接關(guān)系。最直觀的體現(xiàn)就是土地要素的低成本城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化大大滯后于土地城鎮(zhèn)化。2000年以來，我國城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張了50％，而城鎮(zhèn)人口只增加了26％。這意味著，我國土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，而且基本快了一倍。另外，在GDP為導(dǎo)向的考核體制下，地方政府具有明顯的要人手不要人口的傾向，例如，今年四五月間國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對代表性省份的調(diào)研，提出的“戶改”幾乎遭遇所有市長的反對，顯然，戶改背后所隱藏的是彌合城鎮(zhèn)戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口之間公共服務(wù)水平差距所需要的巨大投資。
大量在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工雖然名義上被“化”為城鎮(zhèn)人口，但卻沒有實(shí)現(xiàn)“化”所應(yīng)該體現(xiàn)的“性質(zhì)與狀態(tài)的改變”，無法享有城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療、社保、住房等方面的社會保障。因此，只是半城鎮(zhèn)化的“候鳥式”人口。在預(yù)期不穩(wěn)定，保障不完善的情況下，這些半城鎮(zhèn)化人口的收入水平、消費(fèi)模式也顯然不同于城市戶籍人口，消費(fèi)能力受到嚴(yán)重抑制，因此，也難以真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的“理論潛力”。這也是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下內(nèi)需遲遲無法啟動的重要原因。
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關(guān)鍵是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程 |
城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的差距確實(shí)蘊(yùn)含著巨大潛力，但能否把“潛力”轉(zhuǎn)化成“能力”，關(guān)鍵在于促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平提高的同時(shí)、更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其核心則是農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這也是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，即城鎮(zhèn)化是人口為主體的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)，通過城鎮(zhèn)化發(fā)展，改善人們的居住和生產(chǎn)環(huán)境，滿足居民的多樣化需求，建立宜居、以人為本的城鎮(zhèn)。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口市民化需要成本投入的同時(shí)，其積極效應(yīng)也是顯而易見的，有可靠保障的較低收入人口具有更高的邊際消費(fèi)傾向，從而顯著提高社會總體消費(fèi)水平，增加地方消費(fèi)稅收入；人口集聚創(chuàng)造新的就業(yè)崗位；人口集聚帶來企業(yè)招工成本的降低，等等。
十八大報(bào)告提出，要使“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”、“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量……要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好”。未來，城鎮(zhèn)化重點(diǎn)必需轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量和數(shù)量并重，在每年提高0．8—1個(gè)百分點(diǎn)，新增1300萬城鎮(zhèn)人口，并同等享有城鎮(zhèn)戶籍人口公共服務(wù)的同時(shí)，要重點(diǎn)加快存量農(nóng)民工市民化。總體上，可以按照漸進(jìn)式突破的原則，結(jié)合我國全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程，到2020年，解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，同期基本完成我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，據(jù)此，每年需要解決的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人口總量超過2500萬。
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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程要注重配套制度的改革完善 |
十八大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議對城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)更加明確，方向更加堅(jiān)定，但這其中確實(shí)面臨著一些重要的問題。簡單來說，就是“錢從哪里來”和“人到哪里去”的問題。即農(nóng)民工市民化的成本由誰承擔(dān)；如何處理農(nóng)民工市民化與原有城鎮(zhèn)居民的利益沖突以及農(nóng)民工市民化的空間分布。
根據(jù)初步測算，實(shí)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)民工完全市民化，解決好包括住房、醫(yī)療、社保等方面的公共服務(wù)，需要投入10萬—20萬元。目前，這些成本主要由地方政府承擔(dān)，這也是地方政府改革動力不足、并且“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”的主要原因；在現(xiàn)行模式下，要“人手”不要“人口”，仍是地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，要求是農(nóng)民工平等享有權(quán)益城鎮(zhèn)居民享有的各類權(quán)益，這不可避免地要損害原有城鎮(zhèn)居民的利益，例如，各地異地高考方案的爭論甚至爭吵，就是這種沖突的一個(gè)縮影。拋開道德批判因素，農(nóng)民工市民化進(jìn)程也要兼顧原有城鎮(zhèn)居民的利益訴求，這二者之間確實(shí)存在著一定的矛盾。妥善處理好“錢”與“人”的問題，根本出路仍在于發(fā)揮改革紅利，加快相關(guān)制度的改革。
第一，建立合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制。解決農(nóng)民工市民化的成本，要發(fā)揮中央政府的資金引領(lǐng)作用，并以此為契機(jī)，加快財(cái)政體制改革，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任；建立以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來調(diào)整各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，解決城市政府人口增加所需的公共支出增大問題；設(shè)立農(nóng)民工專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，完善分?jǐn)倷C(jī)制，對吸納流動人口較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施。
第二，加快改革稅制，逐步實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅到消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。改變現(xiàn)行發(fā)展模式，促進(jìn)生產(chǎn)型稅收向消費(fèi)型稅收的轉(zhuǎn)變，逐步使消費(fèi)稅成為主體稅種，改變地方政府要“人手”不要“人口”的傾向。基本方向是減少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業(yè)繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅收等，鼓勵(lì)地方提供良好的公共服務(wù)，并吸納更多人口。
第三，實(shí)施地區(qū)用地“掛鉤”政策，探索設(shè)立農(nóng)民工落戶“土地基金”。在可控的基礎(chǔ)上，促進(jìn)用地指標(biāo)的空間轉(zhuǎn)移；實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤“政策”，城市建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模“掛鉤”。“掛鉤”指標(biāo)收益在確保農(nóng)民工市民化有穩(wěn)定可靠保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部門全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)容量。
第四，優(yōu)化城市發(fā)展格局，強(qiáng)化中小城市和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)及居住功能。構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，疏解大城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能，提高中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展水平和人口綜合承載能力。