近日，中國社會科學(xué)院世界社保研究中心在京發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》。報告顯示，在32個統(tǒng)籌單位中(31個省加上新疆兵團(tuán))，剔除財(cái)政補(bǔ)貼，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省份達(dá)到14個，收支缺口達(dá)到767億元。
一方面養(yǎng)老基金高速增長，一方面半數(shù)省份收不抵支，應(yīng)如何看待這樣的現(xiàn)狀？如何應(yīng)對如此復(fù)雜的局面？解決的根本途徑是什么？近日，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者帶著這些問題專訪了該報告的主編，中國社科院世界社保研究中心主任、中國社科智訊專家鄭秉文。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：目前中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的一個悖論：一方面基金快速增長，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除財(cái)政補(bǔ)貼之后，卻有半數(shù)省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險基金收不抵支。那么，造成中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況如此失衡的主要原因是什么？
鄭秉文：我認(rèn)為，主要原因有四個，即各個地區(qū)之間不同歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動力跨區(qū)域流動等。
首先，各地歷史欠賬不同。在制度建立之初，各個省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在著較大差異，養(yǎng)老金水平也存在差異。重要的是，老工業(yè)基地和工業(yè)基礎(chǔ)比較好的省份的負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他省份，因?yàn)閲衅髽I(yè)和集體所有制企業(yè)比重較高，他們成為制度建立之初的主體。在建立制度之初，由于政府沒有采取發(fā)行認(rèn)購債券等方式對各省份的歷史欠債加以確認(rèn)，并把它們與新制度隔離開來，所以，制度的初始狀態(tài)的差異性一開始就決定了各地養(yǎng)老保險制度財(cái)務(wù)狀況也必然存在差異性。
其次，各地制度贍養(yǎng)率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度贍養(yǎng)率較高的省份。廣東、江蘇、北京、山東、浙江等擁有大量當(dāng)期結(jié)余的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率幾乎都處于較低的水平；而遼寧、黑龍江、天津、吉林等嚴(yán)重收不抵支的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率基本上處于較高的水平。各省人口年齡結(jié)構(gòu)的巨大差異是導(dǎo)致其制度贍養(yǎng)率不同的原因之一。
再次，各地發(fā)展?fàn)顩r不同。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是影響各個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況主要的直接原因之一。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長較快的省份，其工資增長速度也較快，因而以工資為基數(shù)征繳的基本養(yǎng)老保險收入也會更快地增長;其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，其地方財(cái)力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度實(shí)行較低的費(fèi)率，一般可獲得較多的補(bǔ)貼，企業(yè)競爭環(huán)境較好，從而形成良性循環(huán)。而經(jīng)濟(jì)增長速度較慢或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份則呈現(xiàn)相反的情況，很有可能陷入惡性循環(huán)。與此同時，各省的繳費(fèi)率差異很大。
最后，勞動力跨區(qū)域流動的結(jié)果。在改革開放的過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐漸顯現(xiàn)，大規(guī)模的勞動力跨區(qū)域流動隨之產(chǎn)生。勞動力跨區(qū)域流動的突出反映就是外出農(nóng)民工數(shù)量急劇增加。大規(guī)模的勞動力跨區(qū)流動對各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)狀況具有不可估量的重要影響。對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動力是凈流入的，而且外來務(wù)工者參保率較高，因而會“稀釋”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率;但是，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動力是凈流出的，而且外來務(wù)工者參保率較低，因而會“抬高”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：應(yīng)如何看待和評估半數(shù)省份養(yǎng)老保險制度收不抵支的現(xiàn)狀？
鄭秉文：前述關(guān)于導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況失衡的四個因素是全國普遍存在的。因此，養(yǎng)老保險基金的支付能力存在差異性，這是必然的。即使在基金規(guī)模最大的廣東省也存在著十分明顯的失衡趨勢，粵北養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況十分糟糕，甚至需要補(bǔ)貼，而珠三角的財(cái)務(wù)狀況就非常好。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級，即統(tǒng)籌層次的問題。
在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財(cái)政補(bǔ)貼；相反，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險制度失衡地區(qū)的“內(nèi)在化”結(jié)果就無需財(cái)政補(bǔ)貼。例如，如果目前養(yǎng)老保險制度實(shí)行的是全國水平的統(tǒng)籌層次，半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險制度內(nèi)在化了，否則，收不抵支的半數(shù)省份就必須從制度以外獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。于是，半數(shù)省份養(yǎng)老保險制度收不抵支的事實(shí)，對于目前還沒有實(shí)現(xiàn)全國水平的統(tǒng)籌層次而言，就是有意義的了。它意味著，一方面，廣東等17個統(tǒng)籌單位積累的余額逐年提高，基金規(guī)模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調(diào)劑；另一方面，15個收不抵支的省份需要財(cái)政補(bǔ)貼，用于保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放這就為財(cái)政帶來了壓力。但是，如果實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，15個收不抵支的省份的資金缺口就可以在全國范圍內(nèi)予以“內(nèi)在化”，而無需財(cái)政補(bǔ)貼。
但是，由于中國養(yǎng)老保險制度始終沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)差距便對財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，占當(dāng)年年末1.54萬億元累計(jì)余額的2/3;占GDP比重逐年提高，從1998年占GDP的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果養(yǎng)老保險基金投資效率低下，就意味著財(cái)政資金宏觀運(yùn)用效率低下，例如，2010和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.6%的通脹率。
所以，半數(shù)省份收不抵支的事實(shí)意味著，提高統(tǒng)籌層次是非常重要的。所謂統(tǒng)籌層次，是指養(yǎng)老保險繳費(fèi)收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。雖然我們曾宣稱全國都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實(shí)上，只有4-5個省份的資金流收支核算層級實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級管理，而絕大部分養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約2000多個。因此，雖然有關(guān)方面曾宣布說2012年將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，但要在2012年實(shí)現(xiàn)資金流的全國水平的統(tǒng)籌管理，那是不可能的。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：既然現(xiàn)在問題已經(jīng)很嚴(yán)重，應(yīng)如何解決半數(shù)省份收不抵支的問題？
鄭秉文：解決半數(shù)省份收不抵支的問題有兩層含義：一是指提高這些省份養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)支付能力。比如，擴(kuò)大覆蓋面，加強(qiáng)征繳力度，控制提前退休人數(shù)規(guī)模等等。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題。二是指解決半數(shù)省份收不抵支的根本途徑問題。很顯然，在不考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下提高養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次是解決這些省份養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)可持續(xù)性的根本途徑。
就世界各國養(yǎng)老保險制度來看，中國養(yǎng)老保險制度幾乎是唯一一個沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制度。實(shí)行全國統(tǒng)籌是中國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動力流動障礙。可以說，統(tǒng)籌層次低下是當(dāng)今養(yǎng)老保險制度存在很多問題的根源之一。
十幾年來，中央政府歷次頒發(fā)的規(guī)范性文件均對加快提高統(tǒng)籌層次提出要求。例如，早在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)就指出，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。
但是，20多年過去了，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與1991年時的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是以市、縣統(tǒng)籌為主。統(tǒng)籌層次之所以始終沒有提高，主要原因有二：一是在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)中，社會統(tǒng)籌部分實(shí)行的是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險和財(cái)務(wù)風(fēng)險就越大，即統(tǒng)籌層次越高，就越不利于制度的財(cái)務(wù)平衡，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使收不抵支成為常態(tài);二是在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，所以，為了調(diào)動縣市級政府的財(cái)政積極性和發(fā)揮他們的征繳作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。
總之，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)不變的條件下，統(tǒng)籌層次難以提高到全國水平，甚至目前就連省級也沒達(dá)到。所以，對收不抵支的省份來講，他們當(dāng)期的支付缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決；進(jìn)而，養(yǎng)老基金的規(guī)模將繼續(xù)呈較快增長趨勢。因此，養(yǎng)老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養(yǎng)老基金投資體制，以最大限度地提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的運(yùn)用效率迫在眉睫。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：您已經(jīng)提到了，統(tǒng)籌層次低是當(dāng)今養(yǎng)老保險制度存在很多問題的根源之一。具體政策建議是什么？
鄭秉文：目前由社會統(tǒng)籌與個人賬戶簡單相加的部分積累制遇到了統(tǒng)籌層次低下的“死結(jié)”，如不對制度架構(gòu)進(jìn)行改造，上述統(tǒng)籌層次低下派生出來的諸多困難短期內(nèi)不可能得到解決。所以，我們建議建立一個中國特色的“記賬式”制度(NDC)，其具體政策含義是：
第一，將個人繳費(fèi)8%和單位繳費(fèi)20%全部劃入個人賬戶，歸個人所有，從而可一舉消除實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的來自地方政府的無限責(zé)任，進(jìn)而跨越“分灶吃飯”的財(cái)政體制障礙，克服地區(qū)發(fā)展不平衡的道德風(fēng)險和逆向選擇，資金上解渠道一步到位，直接從目前的縣、市統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌水平。
第二，雇主和雇員雙方繳費(fèi)全部劃入個人賬戶并實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，在待遇給付上，采取的是DC型積累制的記發(fā)公式，繳費(fèi)與收益是緊密相聯(lián)、多繳多得的精算中性關(guān)系，個人賬戶將成為養(yǎng)老金記發(fā)的唯一依據(jù)。
第三，在全國統(tǒng)籌下，不僅半數(shù)省份收不抵支的資金缺口將被全國范圍的養(yǎng)老保險制度內(nèi)在化，而且，地區(qū)間養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)支付能力的差別將逐漸被完全精算中性的個人賬戶所替代。
第四，在融資方式上實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制即名義賬戶制，不但無需轉(zhuǎn)型成本，而且經(jīng)測算，在未來60年里，基金累計(jì)規(guī)模始終在相當(dāng)于工資總額的8%以上，這意味著8%的個人賬戶已經(jīng)“做實(shí)”，部分積累制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但無需量化到個人賬戶里，而是與沒有做實(shí)的部分進(jìn)行“混合管理”，個人賬戶中做實(shí)的部分與虛擬的部分混合起來。
第五，中央政府對養(yǎng)老基金實(shí)行多元化、市場化和國際化的集中投資管理體制，賬戶利率采取的不是“真實(shí)利率”，而是全國統(tǒng)一的、固定的8%的“公布利率”，這是一個具有相當(dāng)激勵作用的、類似銀行的制度設(shè)計(jì)。
第六，參保人在退休之前實(shí)行的是模擬的DC型積累制；在退休之后則換算成一個終身的年金產(chǎn)品，資金來自現(xiàn)收現(xiàn)付的參保人繳費(fèi)。由于精算中性的制度設(shè)計(jì)跨越了空間上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，所以，城鎮(zhèn)和農(nóng)村、企業(yè)和公務(wù)員事業(yè)單位均可實(shí)行同一個制度。