剛剛召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這一表述，是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后的又一次制度創(chuàng)新，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化。
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全面、準(zhǔn)確、深刻理解新型城鎮(zhèn)化 |
怎樣理解中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”的要求？現(xiàn)在有一些仁者見仁、智者見智的解讀，其中最強(qiáng)烈的聲浪是大中城市又可以進(jìn)入新一輪擴(kuò)張期。在我看來，“積極穩(wěn)妥”四個(gè)字正本清源，切中積弊，具有特別明確的針對(duì)性和導(dǎo)向性。“積極”就是要因勢(shì)利導(dǎo)，支持縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，激活農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本優(yōu)勢(shì)，把各種有利條件轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力；“穩(wěn)妥”就是要趨利避害，限制4個(gè)直轄市、5個(gè)計(jì)劃單列市、27個(gè)省會(huì)城市和251個(gè)地級(jí)城市（三沙市屬特殊情況）的擴(kuò)張沖動(dòng)，從“三分管、七分建”轉(zhuǎn)為“七分管、三分建”，提升大中城市的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
早在2000年6月，中共中央、國務(wù)院就專門下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，就小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一種整體上的導(dǎo)向。在此后的中央歷次農(nóng)村工作會(huì)議以及有關(guān)農(nóng)村工作的九個(gè)“一號(hào)文件”中，也反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。但必須指出，有相當(dāng)一批大中城市不顧客觀條件，盲目攀比擴(kuò)大規(guī)模，城市經(jīng)濟(jì)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)二產(chǎn)占大頭，二產(chǎn)中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產(chǎn)業(yè)占大頭，而且近年來重型化落后產(chǎn)能還在加劇。不解開這個(gè)扣，我國經(jīng)濟(jì)就很難大步推進(jìn)。嚴(yán)重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時(shí)遭遇資源、交通、環(huán)境和就業(yè)等多方面困難，已經(jīng)到了非反思不可的時(shí)候了。
在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)報(bào)告時(shí)，我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進(jìn)城的很多，其中76％的人更愿意進(jìn)縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。因此，抓住小城鎮(zhèn)建設(shè)這個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)節(jié)點(diǎn)，就抓住了全面建成小康社會(huì)的大方向。這是一個(gè)治國新思維，牽一發(fā)動(dòng)全身，具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用。如果下決心建設(shè)一批縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，至少可以就地吸納2.5億~4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1億～2億元計(jì)算，每年就能帶動(dòng)不少于1.5萬億元的關(guān)聯(lián)投資，增加兩億人的市場(chǎng)消費(fèi)。這是一個(gè)大戰(zhàn)略，是一篇大文章，是一項(xiàng)大課題，關(guān)鍵要看能不能做到目標(biāo)不轉(zhuǎn)移，矛盾不回避，精力不分散。
現(xiàn)在，很多行業(yè)的前景都取決于農(nóng)村購買能力，農(nóng)民的腰包鼓不起來，整個(gè)國家就會(huì)失去內(nèi)需拉動(dòng)力。但小城鎮(zhèn)建設(shè)又恰恰需求旺盛，帶動(dòng)作用突出，具有長(zhǎng)期的向好趨勢(shì)。引進(jìn)一個(gè)品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫(yī)院，或者建設(shè)一個(gè)特色市場(chǎng)，就可以把小城鎮(zhèn)搞得有聲有色。作為一種投資行為，小城鎮(zhèn)的道路、橋梁和房屋建設(shè)能夠消化過剩產(chǎn)能，直接拉動(dòng)水泥、鋼材、建筑、建材、裝潢、冶金和機(jī)電等行業(yè)。作為一種消費(fèi)行為，小城鎮(zhèn)能夠引領(lǐng)現(xiàn)代生活，改變量入為出的傳統(tǒng)觀念，現(xiàn)代家具、電器、電話乃至汽車進(jìn)入農(nóng)民家庭，實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)上一個(gè)新臺(tái)階。
應(yīng)當(dāng)清醒地看到，在后國際金融危機(jī)時(shí)期，國際經(jīng)濟(jì)政治格局復(fù)雜多變，美日歐等主要經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)需求下降，倒逼我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的力量從國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)，從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。這是一個(gè)深刻的變化，各國都在應(yīng)對(duì)自身的難題，尋求解決之道。我國必須把握好這個(gè)內(nèi)部調(diào)整的歷史機(jī)遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機(jī)遇，機(jī)遇才有價(jià)值。切實(shí)用好機(jī)遇，需要抓住主要矛盾，把新型城鎮(zhèn)化放在各項(xiàng)決策的起點(diǎn)上，作出從上而下、以難帶易的頂層制度設(shè)計(jì)，綱舉目張地打破可持續(xù)發(fā)展的瓶頸約束，走上由內(nèi)需主導(dǎo)的常態(tài)增長(zhǎng)軌道，處變不驚地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性國際風(fēng)險(xiǎn)和國內(nèi)挑戰(zhàn)。
任何一個(gè)不帶偏見的人都會(huì)看到，小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用越來越突出，直接體現(xiàn)出農(nóng)民生活和農(nóng)村文明的總體水平。改革開放33年來，我國建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到19249個(gè)，數(shù)量上增加了17076個(gè)。再加上1.8萬多個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的人口、地域和規(guī)模顯著增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量提升，社會(huì)事業(yè)發(fā)展，綜合實(shí)力增強(qiáng)，是名副其實(shí)的城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體。
最近10多年來，我一直關(guān)注小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體制等方面的調(diào)查研究。我發(fā)現(xiàn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按當(dāng)時(shí)的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地。這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農(nóng)民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動(dòng)。在他們的身后，還站著8700萬留守老人、兒童和婦女。這些新生代農(nóng)民本質(zhì)上就是流民，沒有什么增長(zhǎng)或發(fā)展，值得用這些人的命運(yùn)去換取。這是一個(gè)必須解決而且回避不了的經(jīng)濟(jì)壓力，這是一個(gè)必須抓緊而不能拖延的政治任務(wù)。
我認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中具有托底作用，應(yīng)當(dāng)上升為國家戰(zhàn)略，所有的經(jīng)濟(jì)政策和制度設(shè)計(jì)都有必要指向這個(gè)落腳點(diǎn)。縱觀歷史風(fēng)云，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。但讓我深感憂慮的是，在政策、資金和項(xiàng)目資源的使用上，中央政府的習(xí)慣性思維是向直轄市和計(jì)劃單列市傾斜，省級(jí)政府的習(xí)慣性思維是向省會(huì)城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜。對(duì)于小城鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)，相對(duì)認(rèn)識(shí)不足，重視程度不到位，經(jīng)常處在搖擺不定的狀態(tài)中。事實(shí)上，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。
面對(duì)我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)越來越嚴(yán)峻的形勢(shì)，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，最終都要落地，都要落到一個(gè)特定的空間。這是從全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，是梳理基本國情后得出的一個(gè)邏輯結(jié)論，對(duì)于國家未來走向影響深遠(yuǎn)。現(xiàn)在最需要做的是，從中央到地方的各級(jí)政府官員必須統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，改變“先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維，對(duì)的就堅(jiān)持，不對(duì)的趕快改，新問題出來抓緊研究解決。
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新型城鎮(zhèn)化需要頂層制度設(shè)計(jì) |
這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，新型城鎮(zhèn)化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，否則走不遠(yuǎn)。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及勞動(dòng)就業(yè)、土地權(quán)益、綠色增長(zhǎng)和低碳生活等方方面面，需要對(duì)概念模式、能源戰(zhàn)略和政策舉措進(jìn)行過硬過細(xì)的探討，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。但客觀地看，各級(jí)政府官員的認(rèn)識(shí)還很模糊，特別是對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，制度層面也存在著需要打通的障礙。
一是扶持政策缺乏協(xié)調(diào)。各地支持小城鎮(zhèn)的積極性很高，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，中西部地區(qū)有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協(xié)調(diào)性不夠，各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，一直形不成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的合力。
二是規(guī)劃管理水平偏低。鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃水平不高是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，目標(biāo)定位不明確，重點(diǎn)不突出，省、市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效實(shí)施手段。小城鎮(zhèn)怎樣提高規(guī)劃水平，值得高度關(guān)注。
三是地方財(cái)政配套困難。從1994年中央與地方實(shí)行分稅制改革后，中央和省對(duì)市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)的財(cái)政分配體制進(jìn)行了多次調(diào)整，大部分縣（市、區(qū)）財(cái)力不足。在這種情況下，中央和省實(shí)施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，一般都會(huì)要求地方財(cái)政配套投入，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)偏大，社會(huì)資源利用不足。
四是體制改革相對(duì)滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)較廣、部門較多，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)減免，在目前還很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，很難適應(yīng)改革所帶來的資金來源變化，很難適應(yīng)人、才、物管理模式的變化。
五是增長(zhǎng)機(jī)制尚未形成。長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)改制為民營企業(yè)，就地消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機(jī)制已經(jīng)衰退，但新的增長(zhǎng)機(jī)制并沒有同步形成，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較普遍。
鑒于這些障礙，我認(rèn)為，應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)原則。其中最核心的，是捅破農(nóng)村土地集體所有制這層窗戶紙。我去過很多農(nóng)民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空，除了簡(jiǎn)單的生活和生產(chǎn)資料外，連一件讓銀行認(rèn)可的貸款抵押物都拿不出來。農(nóng)民為什么貧窮？我看窮就窮在沒有穩(wěn)定、合法的財(cái)產(chǎn)收入，農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。不挖這個(gè)窮根，用盡補(bǔ)貼、免稅等辦法也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。俗話說，有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民意識(shí)到土地是自己的，才會(huì)珍惜和投資土地。要讓農(nóng)業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民。
第一步，把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)首先轉(zhuǎn)化為可以有償轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)形式，當(dāng)農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時(shí)，可以通過宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資本。第二步，把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)改為完全的土地所有權(quán)，徹底解決產(chǎn)權(quán)主體不清問題。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民真正受益，避免激化社會(huì)矛盾。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所指明的新型城鎮(zhèn)化道路，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的家園，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體，是推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的基地。這是一個(gè)鼓舞人心的藍(lán)圖，是一條通向繁榮的必由之路。