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　　我國鐵路既存管理體制的典型特征是鐵道部作為政府職能部門，既負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)管理，又兼以總運(yùn)輸公司身份對(duì)全國鐵路進(jìn)行組織和運(yùn)營，還負(fù)責(zé)對(duì)全國路網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)與建設(shè)。這種高度集中的管理體制可以靠行政集權(quán)下推來保證運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)得到落實(shí)，但在可競爭性市場(chǎng)特征漸行漸顯的格局下，在鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營效益差強(qiáng)人意的環(huán)境下，政府集中管理體制暴露出適應(yīng)市場(chǎng)能力差、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)效益差等諸多弊端。在發(fā)達(dá)國家鐵路運(yùn)輸管理體制已成功改制的背景下，進(jìn)行鐵路管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開的呼聲愈來愈高，并已成為當(dāng)局、學(xué)界和輿論的共識(shí)。然而，究竟如何改革？實(shí)現(xiàn)哪些具體目標(biāo)？改革的路線圖以及時(shí)間表應(yīng)該是什么？遠(yuǎn)還沒有形成廣泛共識(shí)。
　　綜觀世界發(fā)展歷史，鐵路建設(shè)和運(yùn)營對(duì)推動(dòng)一國產(chǎn)業(yè)布局以及工業(yè)化進(jìn)程都起了積極作用，但在工業(yè)化后期卻出現(xiàn)了市場(chǎng)份額下滑的趨勢(shì)。鐵路運(yùn)輸作為陸上交通運(yùn)輸方式已經(jīng)存在187個(gè)年頭了。工業(yè)化初期，鐵路運(yùn)輸可以實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭、礦石、鋼材等重化工業(yè)原料和產(chǎn)品的大量運(yùn)送，這與鐵路運(yùn)輸所具有的載重量大、運(yùn)距長、可實(shí)現(xiàn)全天候運(yùn)輸是密不可分的，從而為市場(chǎng)交易半徑的擴(kuò)展和生產(chǎn)要素在更廣地域范圍進(jìn)行配置創(chuàng)造了條件。然而，隨著重化工業(yè)階段在主要工業(yè)化國家逐漸淡出，發(fā)達(dá)國家已將部分制造中心外移，而專注于電子、信息、金融、地產(chǎn)、研發(fā)等新型服務(wù)業(yè)和高端科技產(chǎn)業(yè)，鐵路運(yùn)輸所專注和專長的大批量運(yùn)輸方式開始出現(xiàn)與小批量、多元化、多樣性、及時(shí)性需求特征不相適應(yīng)的征兆，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)份額日漸下滑，特別是在民航技術(shù)、汽車工業(yè)發(fā)展以及高等級(jí)公路大量鋪就的形勢(shì)下更是如此。鐵路“夕陽產(chǎn)業(yè)”論一度甚囂塵上。鐵路線最長的美國也出現(xiàn)大量鐵路線廢棄的現(xiàn)象。
　　與鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)份額下滑相伴的還有鐵路較差的收益性。歐、美、日等國家都對(duì)鐵路管理體制進(jìn)行了改革，改革的形式是“民營化”，實(shí)質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)的清晰化、交易的市場(chǎng)化，目的在于促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營的積極性和主動(dòng)性。從各國的改革結(jié)果來看，都有一定成效，但也發(fā)現(xiàn)許多問題，甚至走了一些彎路。從世界范圍看，鐵路客運(yùn)基本上是虧損的，需要財(cái)政補(bǔ)貼。如美、歐政府都給予客運(yùn)一定補(bǔ)貼；印度、俄羅斯鐵路整體是盈利的，但客運(yùn)部分虧損；德國側(cè)重補(bǔ)貼區(qū)域客運(yùn)，長途客運(yùn)側(cè)重市場(chǎng)化定價(jià)；法國側(cè)重補(bǔ)貼普速鐵路，高等級(jí)鐵路運(yùn)輸更多運(yùn)用市場(chǎng)定價(jià)或效率定價(jià)方法；日本國鐵在1987年改革前財(cái)務(wù)狀況惡化，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，改革后本州三公司盈利性指標(biāo)好轉(zhuǎn)，三島區(qū)域客運(yùn)公司仍需經(jīng)營穩(wěn)定基金來補(bǔ)貼。
　　從理論上來說，鐵路運(yùn)輸是典型的運(yùn)輸密度經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，其資產(chǎn)的專用性更決定了具有自然壟斷特征。由社會(huì)或政府提供一定補(bǔ)貼，鐵路提供更充分的運(yùn)輸服務(wù)可以使社會(huì)福利純損失更小。當(dāng)然，實(shí)際情形比理論模型要繁復(fù)得多。首先是運(yùn)輸方式存在多種替代方式，如民航和公路甚至水運(yùn)都是鐵路的替代運(yùn)輸方式，因此鐵路運(yùn)輸在市場(chǎng)供給方不具有很強(qiáng)的壟斷力量。其次，鐵路運(yùn)輸被許多國家賦予公益運(yùn)輸、軍事運(yùn)輸和宏觀調(diào)控任務(wù)。這可能與鐵路單位運(yùn)量的低成本特征有關(guān)，也可能與鐵路可實(shí)現(xiàn)大批量、全天候快速調(diào)運(yùn)有關(guān)，還可能與鐵路運(yùn)輸安全性、穩(wěn)定性更強(qiáng)，易形成心理預(yù)期剛性有關(guān)。再次，在現(xiàn)代社會(huì)，公民的基本出行權(quán)像農(nóng)品一樣，是一種準(zhǔn)公共品。維持準(zhǔn)公共品的充分供給是豐裕社會(huì)的基本特征。一定地域范圍的鐵路客運(yùn)（如德國）或低等級(jí)鐵路（如法國）可以看作是公共交通的延伸，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)并受到補(bǔ)貼。雖然可替代交通運(yùn)輸方式的存在使得補(bǔ)貼鐵路客運(yùn)不具有公允性，也會(huì)造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重甚至鐵路客運(yùn)公司的依賴與低效率的循環(huán)。在當(dāng)前環(huán)境約束趨緊，綠色出行理念興起的氛圍下，鐵路運(yùn)輸作為低碳運(yùn)輸方式應(yīng)該得到扶助和傾斜，而若將鐵路運(yùn)輸?shù)牡吞急容^優(yōu)勢(shì)作為一種資產(chǎn)在碳交易市場(chǎng)開發(fā)并交易，則會(huì)給鐵路運(yùn)輸企業(yè)一定市場(chǎng)化的補(bǔ)助，這比政府直補(bǔ)減少了運(yùn)輸部門對(duì)財(cái)政的依賴意識(shí)，也更具有可持續(xù)性。
　　歐盟實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的初衷是為了實(shí)現(xiàn)成員間鐵路運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一及互聯(lián)互通。網(wǎng)運(yùn)分離在一定程度上維護(hù)了路網(wǎng)的自然壟斷特征，在線上部分引入競爭。但從各國實(shí)踐結(jié)果看，路網(wǎng)公司出現(xiàn)對(duì)路網(wǎng)的維護(hù)不足，各國普遍對(duì)路網(wǎng)公司進(jìn)行財(cái)政投入或補(bǔ)貼。“網(wǎng)運(yùn)分離”的核心問題在于路網(wǎng)使用費(fèi)率的確定問題，即路網(wǎng)使用價(jià)格的發(fā)現(xiàn)是一個(gè)成本高昂的過程，網(wǎng)運(yùn)分離還易造成路網(wǎng)公司對(duì)線上公司的壟斷優(yōu)勢(shì)或線上公司和線網(wǎng)之間的信息不對(duì)稱，因?yàn)槲覈�不像美國那樣存在“平行線競爭”。世界鐵路管理還存在所謂的區(qū)域公司模式，以日本為典型代表。區(qū)域公司模式還需考慮如何打破區(qū)域市場(chǎng)的壟斷以及區(qū)域公司間的過口和收費(fèi)問題，即價(jià)格形成機(jī)制。特別是，鐵路運(yùn)輸具有運(yùn)輸密度經(jīng)濟(jì)特征，外圍鐵路運(yùn)輸必然增加核心或樞紐線路運(yùn)輸，不同線路運(yùn)輸單位成本差異性較大，若根據(jù)成本定價(jià)，則外圍鐵路運(yùn)價(jià)顯著高于核心區(qū)域運(yùn)價(jià)，加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡。因此，現(xiàn)在實(shí)施的核心補(bǔ)邊區(qū)、貨運(yùn)補(bǔ)客運(yùn)都是被選擇，并在既定時(shí)期有效的管理辦法。
　　交叉補(bǔ)貼、集中清算是我國鐵路運(yùn)輸管理模式的基本特征，其優(yōu)勢(shì)在于可以均衡、高效率地完成運(yùn)輸任務(wù)，劣勢(shì)在于不能充分調(diào)動(dòng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)主體的業(yè)務(wù)積極性，即激勵(lì)機(jī)制缺失或弱化。雖然我國18個(gè)鐵路局是名義上的運(yùn)輸企業(yè)，但由于運(yùn)輸組織的集中統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分，鐵路局沒有完整的獨(dú)立核算，所以鐵道部實(shí)際上承擔(dān)了企業(yè)主體職能。目前提出落實(shí)路局企業(yè)主體地位，主要是在多元化經(jīng)營上，即多元化經(jīng)營收益歸路局支配。這又易造成路局對(duì)運(yùn)輸主業(yè)效益不敏感，而對(duì)多種經(jīng)營過度重視。
　　盡管存在多重考量因素及多種困難，但鐵路持續(xù)改進(jìn)的發(fā)展思想和意識(shí)是必要的。特別是，我國在現(xiàn)存管理模式下，路局企業(yè)重完成生產(chǎn)任務(wù)，輕經(jīng)營績效；行政本位思想盛行，營銷意識(shí)和開拓市場(chǎng)意識(shí)都顯淡薄。鐵路管理體制改革的目的在于引進(jìn)競爭性和引入市場(chǎng)化模式，歐、美、日等國的鐵路管理體制“民營化”浪潮在一定程度上做到了這一點(diǎn)，但各國都有特定的國情路情，完全照搬任何一種模式，而不注重配套工程和環(huán)境、文化建設(shè)的做法都易導(dǎo)致“水土不服”。當(dāng)前，我國鐵路建設(shè)仍處高投入期，鐵路運(yùn)輸量大，運(yùn)營計(jì)劃性強(qiáng)，這些都決定了政府成分在鐵路建設(shè)和運(yùn)營還不能完全退出。
　　鐵路“混合”經(jīng)濟(jì)特征以及多種運(yùn)輸方式綜合發(fā)展格局決定了當(dāng)前我國鐵路引入民間資本的重要性開始凸顯，引入民間資本或社會(huì)資本的意義還在于在引入民、社資本之前鐵路系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)須在一定程度上得到清晰厘定，并且使鐵路建設(shè)和運(yùn)營具有一定經(jīng)營性，從而使鐵路部門資產(chǎn)得到開發(fā)，財(cái)富效應(yīng)得到發(fā)揮；資本投資機(jī)制形成，盈利性得到保證，因而鐵路的運(yùn)營和發(fā)展就具有了可持續(xù)性。特別是當(dāng)前我國鐵路系統(tǒng)由于大規(guī)模建設(shè)，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，引入民間資本，尤其是進(jìn)行股權(quán)融資或借鑒國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資創(chuàng)新模式如BOT、TOT、PFI等，可以有效緩解鐵道部財(cái)務(wù)指標(biāo)緊張壓力，并為民、社資本投資開發(fā)出新的實(shí)體投資渠道，當(dāng)然要吸引民間、社會(huì)資本，必須創(chuàng)造一定盈利性或投資利潤率，為達(dá)此目的除了創(chuàng)設(shè)有效激勵(lì)機(jī)制；實(shí)施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略以擴(kuò)充利潤來源外；改革運(yùn)價(jià)形成機(jī)制，實(shí)施必要的效率定價(jià)和更適應(yīng)市場(chǎng)的、靈活的運(yùn)價(jià)營銷策略都是必要的。
　　鐵路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式既存在競爭也存在互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式的互聯(lián)互通，真正做到“零換乘”或“無縫銜接”無疑可以節(jié)約人力和時(shí)間資源，是福利社會(huì)的目標(biāo)之一。成立“大交通部”制對(duì)上述目標(biāo)達(dá)成具有促進(jìn)作用。成立“大交通部”，完備綜合交通運(yùn)輸體系，需要關(guān)注各種交通運(yùn)輸方式管理體制的并存及整合，特別是我國鐵路政企合一運(yùn)營模式和側(cè)重行業(yè)管理與規(guī)制的公路、民航、水運(yùn)運(yùn)輸模式存在顯著的差異性。