人口政策是關系國家長遠發(fā)展和民族前途的大事。長期以來，我們一直認為，我國人口基數大、增長快。但是，2010年的第六次人口普查顯示，中國人口領域發(fā)生了重大變化。人口走向負增長、生育率水平偏低、年齡結構不合理、老齡化進程加速等等，這一個個問題給未來中國經濟社會發(fā)展蒙上了一層陰影。
近日，中國發(fā)展研究基金會在京發(fā)布了《人口形勢的變化和人口政策的調整》大型研究報告。《經濟參考報》記者就人口形勢的變化會對我國經濟社會造成哪些影響，我們是否能安全化解這些不利影響，以及未來人口政策向何處去等問題專訪了項目總協(xié)調人、中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁。
《經濟參考報》：近些年來中國人口狀況都發(fā)生了哪些變化？
盧邁：2010年第六次全國人口普查結果顯示，2000年至2010年期間，中國人口年均增長率為0.57%，遠遠低于上一個10年的1.07%，增長速度明顯放緩；與此同時，人口結構發(fā)生了巨大變化：2010年，中國60歲以上的老齡人口達到1.78億，所占比例從1982年的7.62%增至13.26%，0-14歲人口所占的比重則由33.59%減至16.60%。據預測，65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過25%。
按照聯合國的標準，60歲以上老年人口在人口中的比例達到10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比例達到7%，一個國家或地區(qū)就成為老齡化社會。中國早在2000年就已經進入老齡化社會。
隨著人口老齡化的加速和勞動年齡人口增長趨勢的逆轉，中國人口總撫養(yǎng)比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。
《經濟參考報》：這種人口結構的變化對中國來說意味著什么？
盧邁：也就是說，如果生育水平不能出現實質性的回升，按照聯合國的預測，本世紀中葉以后中國人口撫養(yǎng)比依然持續(xù)上升，2070年將達到0.8的超高水平，即4個勞動力至少需要供養(yǎng)2個老人和1個小孩。
人口年齡結構中這種此消彼長的變化，說明中國人口增長過快的趨勢已經扭轉，同時也預示著多年來對經濟發(fā)展作出了巨大貢獻的人口紅利正在消失，老齡化成為中國未來經濟社會可持續(xù)發(fā)展必須面對的重大問題。
《經濟參考報》：人口老齡化將會給中國社會帶來哪些影響？
盧邁：日本的經驗顯示，即使是在收入水平高、勞動力素質高、技術先進和基礎設施完備的國家，老齡化也很可能導致經濟的大幅度減速。1990年，日本的老齡化水平即65歲及以上人口占總人口的比重達到11.9%，不久之后人口撫養(yǎng)比就迅速提高。在人口結構發(fā)生這種變化的同時，日本經濟增長速度也出現急劇的逆轉，從減速開始直到停滯。
2011年，中國65歲及以上人口占總人口比重為9.1%，已經接近于日本1990年經濟增長減速時的老齡化水平，在“十二五”時期，中國還將像日本一樣，經歷迅速的人口撫養(yǎng)比提高。比日本當時的情形更嚴峻的是，中國當前還面臨著“未富先老”的挑戰(zhàn)。
一方面，勞動年齡人口增量減少與高速經濟增長，共同導致普通勞動力的短缺從而工資上漲。勞動力成本提高反映為勞動密集型產業(yè)的比較優(yōu)勢的相對弱化。這意味著產業(yè)結構必須要向資本和技術密集型升級。另一方面，在人均收入剛剛跨入中等偏上水平的發(fā)展階段上，中國在物質資本豐裕程度上尚不具有明顯的優(yōu)勢，在勞動力素質和科學技術水平上也存在著與發(fā)達國家的巨大差距，在資本和技術密集型產業(yè)上也不具有比較優(yōu)勢。
在一定程度上，可以把中國“未富先老”的人口轉變特征對經濟增長的潛在不利影響理解為：第一，過早地失去趕超發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢；第二，失去了對仍具有人口紅利的發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢；第三，尚未獲得發(fā)達國家所應具有的技術創(chuàng)新優(yōu)勢。因此，無論是面對高收入國家還是低收入國家，中國原有的競爭優(yōu)勢都在減弱，這無疑加劇了轉變經濟發(fā)展方式的緊迫性。
人口老齡化的影響不僅僅局限于經濟領域，給家庭和社會也帶來了沖擊。老齡化加重了家庭照料老年人的負擔。
《經濟參考報》：可以說中國人口老齡化的速度大大超出預期，老齡化社會提前到來，那么今天的中國做好準備了嗎？
盧邁：我認為，面對快速到來的老齡社會，中國尚未做好準備。
首先，制度安排滯后。中國現行的社會養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、退休制度、個人所得稅制度，以及相關的社會政策和公共服務體系等，都不適應老齡社會的需求。從這個意義上講，中國老齡化與社會發(fā)展關系的突出矛盾是“未備先老”，即社會對老齡化的到來準備不足。
其次，財力準備不足。一方面，養(yǎng)老保障的公共支出存在較大缺口。中國公共支出中用于社會養(yǎng)老保險的比例并不高，養(yǎng)老保險制度覆蓋面也較窄，相當一部分老年人的養(yǎng)老金給付水平較低，2011年企業(yè)養(yǎng)老金替代率僅為42.9%，農村地區(qū)的養(yǎng)老金水平也只有每月55元。另一方面，現行的社會養(yǎng)老保障制度潛伏著財務危機。有近一半省份的養(yǎng)老金收不抵支，且養(yǎng)老金投資收益率過低，年均收益率長期不足2%，低于同期的通脹率，意味著養(yǎng)老金縮水。隨著老年人口的迅速增長，特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長，社會養(yǎng)老保險金支出將大幅增長，這必將給中國社會養(yǎng)老保障制度帶來更大的沖擊。
第三，公共服務體系薄弱。目前我國在城市規(guī)劃、基礎設施建設等方面均未考慮到老年人的需求。在公共服務體系中，老年人公共服務是最為薄弱的環(huán)節(jié)。尤其在農村地區(qū)，由于年輕人的大量外流和為老服務設施的基本空白，老年人的生活面臨著更大的困境。
《經濟參考報》：面對人口年齡結構變化帶來的影響，報告中提出未來的政策取向是什么？
盧邁：在獨生子女政策實行30多年后的今天，人口問題的主要矛盾已經不是過快增長，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經滯后于新的人口變動趨勢，不適應統(tǒng)籌解決人口問題和實現現代化宏偉目標的要求，需要根據新形勢、新情況進行政策調整。
近些年，各地在保持現行生育政策穩(wěn)定的同時，對本地生育政策進行了微調，主要是進行“雙獨”(即夫婦雙方為獨生子女的可以生育兩個孩子)或“單獨”(指夫婦一方為獨生子女的可以生育兩個孩子)的實驗。其結果顯示，這些政策的實施并未產生顯著的生育率變化，這直接反映了中國經濟社會生活和人口形勢的深層次變化具備了生育政策調整的條件。與此同時，自20世紀80年代在一些地區(qū)施行“二孩”政策的地區(qū)的實踐也證明了，如果具備一定條件，實施二孩政策可以達到控制人口過快增長的目標，又能受到群眾擁護。
報告提出生育政策調整最關鍵也是最直接的依據，是對不同生育方案下人口變化的情景預測。結果表明，對生育政策的調整最為合適的方式是穩(wěn)步推進。
《經濟參考報》：報告提出的近期調整生育政策的具體方案是什么？
盧邁：報告提出的近期調整生育政策的方案是分放二孩。第一步，在城市地區(qū)和嚴格執(zhí)行一孩政策的農村地區(qū)即刻放開二胎；第二步，2015年，在實行“一孩半”政策的地區(qū)放開二胎，實現全國全面放開二胎的目標。
分放二孩政策的確定，基于對不同方案下人口變化的預測和比較。以2010年全國第六次人口普查的人口總量13.40億為起點，以這次普查的人口性別、年齡結構以及總和生育率1.5為基礎，報告分別對“政策不變”、“同放二孩”、“同放單獨”、“分放單獨”和“分放二孩“五種方案下的人口變化做了預測和模擬。
結果表明，仍保持現行的生育政策不變不符合中國人口發(fā)展的實際和要求。而全國同時全面放開二孩將會造成短時期內生育水平以及出生人口的急劇增加，對社會保障、教育、就業(yè)等產生沖擊和不穩(wěn)定的隱患。“同放單獨”和“分放單獨”雖然可以在一定程度上避免前兩種方案的弊端，但需要花費較長時間，貽誤時機，且“分放單獨”還存在操作上的困難。與其他調整方案的預測結果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期內比“政策不變”、“同放單獨”和“分放單獨”方案要高，但要比“同放二孩”方案低。考慮到生育政策對人口和生育率變化的反應已經滯后，以及發(fā)達國家應對低生育率的經驗和教訓，我們認為，最為可行的方案是“分放二孩”，即分區(qū)域分步放開二胎，這樣，既充分考慮了政策調整時間的緊迫性，又避免了人口短期內的劇烈變化。