減稅和減支是硬幣的兩面，減稅必先減支，非得大規(guī)模壓縮政府開(kāi)支不可。這要求改進(jìn)地方政府績(jī)效考核方式，政府主動(dòng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適當(dāng)退出，給財(cái)政支出施加外界硬約束，大力強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督和支出透明，在控制支出的基礎(chǔ)上，將“結(jié)構(gòu)性減稅”轉(zhuǎn)為整體減稅。
近年來(lái)，公眾對(duì)我國(guó)稅負(fù)持續(xù)走高之勢(shì)一直質(zhì)疑不斷，特別是在經(jīng)濟(jì)不景氣的當(dāng)下，要求切實(shí)落實(shí)減稅政策以幫助經(jīng)濟(jì)走出困境早已成為全社會(huì)的共識(shí)。但是，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的實(shí)情顯然與政府一直在倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)性減稅”目標(biāo)不那么一致。財(cái)政部最新公布數(shù)據(jù)，2012年前9個(gè)月全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)10.9%，其中稅收收入同比增長(zhǎng)8.6%，非稅收入同比增長(zhǎng)27.1%，尤其9月非稅收入同比增長(zhǎng)高達(dá)52.8%。這些數(shù)據(jù)傳遞的重要信號(hào)是：由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩及企業(yè)效益下滑，我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)速度明顯放緩，但“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，非稅收入罕見(jiàn)地大幅增長(zhǎng)。
2007年，我國(guó)小口徑宏觀稅負(fù)(稅收收入占GDP比重)為17.7%，去年為19.0%，今年上半年上升為24.2%；而中口徑宏觀稅負(fù)(財(cái)政收入占GDP比重)2007年為19.9%，去年為22.0%，今年前三季度陡升為28%左右。如果計(jì)算大口徑宏觀稅負(fù)(還包括社會(huì)保障基金收入、土地出讓金收入，以及其他各種制度外收入),今天這一比重很可能已超過(guò)35%。因此，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，2007年迄今，年年在喊“結(jié)構(gòu)性減稅”，可實(shí)際宏觀稅負(fù)卻一路走高，民眾能感受到的減稅力度卻幾乎可以忽略。
“結(jié)構(gòu)性減稅”不是追求全面減稅，而是有增有減，但不能不說(shuō)，在實(shí)際操作中，對(duì)減稅政策約束性太小而彈性太大。尤其減什么減多少，增什么增多少，并沒(méi)有明確和定量的目標(biāo)。所以，到目前為止，“結(jié)構(gòu)性減稅”更多還僅停留在一種政策方向或政策口號(hào)上，缺乏實(shí)際可操作的可預(yù)期的減稅目標(biāo)、減稅路徑和可操作的實(shí)施時(shí)間表。回顧2007年以來(lái)實(shí)施的主要減稅措施和增稅措施，我們發(fā)現(xiàn)：生產(chǎn)型增值稅改革、營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)、提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、降低小微企業(yè)的所得稅稅率等減稅措施中真正可圈可點(diǎn)的也就數(shù)提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，其他的則更側(cè)重于稅制改革，所涉及的減稅范圍或減稅規(guī)模并不大；而與此同時(shí)，一系列普遍性的增稅政策(雖有些是收費(fèi)但實(shí)質(zhì)卻類(lèi)似于征稅)卻是實(shí)打?qū)嵉仃懤m(xù)在推。如開(kāi)征地方教育費(fèi)附加、代征工會(huì)經(jīng)費(fèi)、代征殘疾人保障金、消費(fèi)稅擴(kuò)圍并提高稅率、嚴(yán)增土地增值稅和二手房交易稅、大幅提高資源稅稅率和車(chē)船稅稅額等等，以至于國(guó)人總體感覺(jué)是稅負(fù)越來(lái)越重。
筆者以為，造成“減稅”遲遲不能真正落實(shí)的根本原因，是我國(guó)財(cái)政支出一直在快速增長(zhǎng)。近五年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出以年均20%左右的速度在增長(zhǎng)，為滿(mǎn)足支出的需求，作為財(cái)政收入的主要組成部分——稅收收入，也就只能水漲船高了。即便財(cái)政收入如此一路高速增長(zhǎng)，但記錄表明，從1990年開(kāi)始，除2007年外，我國(guó)每年的財(cái)政支出都大于財(cái)政收入，而且赤字有愈來(lái)愈大的趨勢(shì)，2011年財(cái)政赤字達(dá)到5373億元。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國(guó)財(cái)政支出53893億元，同比增長(zhǎng)21.3%，其中地方財(cái)政支出同比增長(zhǎng)24%。在如此財(cái)政支出的巨大壓力下，何談減稅？考慮到目前土地財(cái)政收入銳減的情況，迫于財(cái)政支出的剛性壓力，各地方政府又怎么可能有動(dòng)力為企業(yè)減稅呢？相反，倒是有征過(guò)頭稅的沖動(dòng)。
近日有報(bào)道，今年6月底，很多地方稅務(wù)機(jī)關(guān)就曾以“大會(huì)戰(zhàn)”或“收過(guò)頭稅”的方式“突擊”征稅來(lái)確保“時(shí)間過(guò)半任務(wù)過(guò)半”。地方政府對(duì)企業(yè)征稅、罰款就加大了力度。溫州規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)前5個(gè)月利潤(rùn)下降19%，但應(yīng)繳稅金總額仍增長(zhǎng)1.9%，部分企業(yè)明年應(yīng)繳稅額已在今年被“預(yù)支”。
因此，真要減稅，非得大規(guī)模壓縮政府開(kāi)支不可。不然，即使沒(méi)有新出臺(tái)的增稅政策，依靠稅收征管的彈性照樣能實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的增稅，即名義稅負(fù)不變而實(shí)際稅負(fù)可能上升。之所以出現(xiàn)橡皮筋一樣想緊就緊、想松就松的稅收征管彈性，主要是由于稅務(wù)機(jī)關(guān)一直受制于各級(jí)政府的“以完成既定財(cái)政收入計(jì)劃為中心”的指令性行政思維，而產(chǎn)生這一習(xí)慣性思維的根源既有政績(jī)的需要，也是支出壓力使然。時(shí)至今日，隨著征管力度的不斷強(qiáng)化，稅收征管這根皮筋也已快被拉到了極限，各地政府部門(mén)不得不把目光轉(zhuǎn)向了稅外收入，于是就有了非稅收入的快速上揚(yáng)。
減稅和減支是硬幣的兩面，減稅必先減支。但是，推出減稅政策容易，實(shí)現(xiàn)減稅的另一面——減少開(kāi)支卻難度奇高。道理很簡(jiǎn)單，首先，財(cái)政支出具有很大的剛性作用，大幅減支牽扯各方利益，需要決心和魄力；其次，在政府全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式下，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的財(cái)政開(kāi)支只會(huì)越來(lái)越大，減支就等于壓縮了政績(jī)，各級(jí)地方政府內(nèi)心里不免糾結(jié)；還有，目前的預(yù)算編制和實(shí)際支出缺乏有效硬約束，增支容易，減支難。
綜上所述，可初步得出的結(jié)論，在目前的預(yù)算制度沒(méi)有得到改善之前，減支只能是政府部門(mén)使用各種手段創(chuàng)收失敗之后無(wú)奈的選擇，而不太可能是政府部門(mén)主動(dòng)的、理性的選擇。對(duì)此，筆者認(rèn)為要切實(shí)減稅，當(dāng)下可以從以下幾個(gè)方面去嘗試：第一，改進(jìn)地方政府績(jī)效考核方式，政府主動(dòng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適當(dāng)退出，著力打造有限政府、服務(wù)政府和責(zé)任政府，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，削減財(cái)政的剛性支出才有希望；第二，給財(cái)政支出施加外界硬約束，大力強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督和支出透明，特別是“三公經(jīng)費(fèi)”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)性經(jīng)費(fèi)”的削減還大有余地；第三，在控制支出(支出即使不削減但至少不能增長(zhǎng)過(guò)快)的基礎(chǔ)上，將“結(jié)構(gòu)性減稅”轉(zhuǎn)為整體減稅，明確減稅規(guī)模、減稅路徑和減稅時(shí)間表。
凱恩斯說(shuō)過(guò)，“推行赤字政策需要一個(gè)重要前提，那就是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)期要盡量多地償還低迷時(shí)期欠下的債務(wù)”。由此可見(jiàn)，財(cái)政赤字終究是要還的，而若沒(méi)有減支，一切都無(wú)從談起。