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財政部日前發(fā)布的各省份前三季度財政數(shù)據(jù)，凸顯出一些地方非稅收入快速膨脹的異常現(xiàn)象。
稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對納稅（費）人征收的政府性收入，兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應，也即政府組織非稅收入的多寡，會影響到組織稅收收入的多寡。從政府組織收入所產生的社會經濟效應來考察，稅收收入隨著經濟社會的不斷發(fā)展而同步增長，用稅收術語來說就是收入彈性原則。近期稅收收入隨著經濟走勢的適度下滑呈現(xiàn)出的下降趨勢，反映的就是這個道理。而非稅收入“逆市”快速膨脹的成因，筆者認為，主要在于非稅收入膨脹的路徑“黏性”效應與“剛性”效應。
有學者利用向量自回歸模型(VAR)，以預算外支出作為政府非稅收入的代理變量，對政府非稅收入與經濟增長的長期均衡關系作了實證分析，結論是，政府非稅收入的使用對經濟增長的長期影響為正。也就是說，在假定其他因素不變的條件下，政府長期組織非稅收入行為的結果，會顯著提高該地區(qū)的經濟績效。長期以來，在我國地方政府的績效評價體系中，無論是其指標的選取，還是其權重的分配，一直都是偏重于以GDP等為核心的數(shù)量性指標，自然而然地，地方政府官員的職務升遷也就與GDP為核心的數(shù)量指標高度正相關了。
可見，非稅收入“逆市”快速膨脹是其路徑“黏性”和“剛性”效應綜合作用和相互疊加放大的結果。也即是，非稅收入與地區(qū)經濟績效和地區(qū)經濟績效與官員職務升遷存在高度的正相關關系，誘致了地方政府官員快速擴大非稅收入規(guī)模的行為動機和傾向。
若再深入探究一下非稅收入快速膨脹的形成機理，則至少有分稅制不完善、“利益部門化”被部門權力“綁架”、財政政策性投融資機制的缺陷、現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定形成制度慣性等幾個方面。
1994年的分稅制改革后，中央政府沒有賦予地方政府一定的稅政管理權，在財力不斷上移和事權的不斷下移的過程中，地方政府為了確保滿足各項事業(yè)發(fā)展的財力需要，不得不選擇采用了依靠公共權力通過非稅收入來籌集資金的“平衡術”。在現(xiàn)實中，長期形成的“利益部門化”被部門權力“綁架”，有相當一部分非稅收入的征收、使用和管理，均由部門“說了算”。在這種體制下，非稅收入征收的多少與部門和個人的利益息息相關，為維持和擴大既得利益，不斷強化部門權力勢在必行。在國家重大工程建設項目投資中，上級政府往往將部分資金隨同項目一并劃撥給地方政府，相關配套資金則由地方政府“找米下鍋”。為了使這些事關經濟社會發(fā)展全局的重大項目盡快開工建設，就必須開辟新財源，籌措建設配套資金，這無疑為非稅收入項目的設立形成倒逼機制。我國現(xiàn)行《土地管理法》、《森林法》、《礦產資源法》、《教育法》等諸多法律法規(guī)，均規(guī)定了不少非稅收入項目，這種由某些特定行業(yè)和專門領域法律法規(guī)來設定非稅收入項目的狀況，為地方政府巧立名目和“搭便車”收費形成制度慣性。
由此，對非稅收入的治理，筆者提出以下幾點想法。
首先，建立財力與事權相匹配的財政體制，賦予地方政府一定的稅政管理權，逐步建立和完善地方稅體系，切除地方政府對非稅收入依賴的根源。同時，還應深化投融資體制改革，研究探索債券融資、資產證券化等政府融資方式，切斷新設收費項目籌資的動機。
其次，研究制定《政府非稅收人征收管理法》，完善政府非稅收入管理法規(guī)制度體系，提高財稅政策的有效性和宏觀調控能力，規(guī)范政府收入行為，促進收費項目立項工作民主化、程序化和透明化，遏制非稅收入項目名目繁多，政出多門，多頭治理等問題。
另外，優(yōu)化調整非稅收入結構。對于某些具有稅收性質的政府性基金和附加收入，實行“費改稅”，歸并到現(xiàn)有的稅種之中或開設新的稅種；對于不符合“費改稅”要求，但有必要繼續(xù)保留的收費項目，應納入預算統(tǒng)一管理。
最后，規(guī)范非稅收入征收行為。引入民主預算理念，在制度執(zhí)行層面，細化征收標準，縮小彈性空間，公開征收信息，讓征收過程在陽光下運行。
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