財政部日前發(fā)布的各省份前三季度財政數(shù)據(jù),凸顯出一些地方非稅收入快速膨脹的異常現(xiàn)象。 稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對納稅(費)人征收的政府性收入,兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應,也即政府組織非稅收入的多寡,會影響到組織稅收收入的多寡。從政府組織收入所產生的社會經濟效應來考察,稅收收入隨著經濟社會的不斷發(fā)展而同步增長,用稅收術語來說就是收入彈性原則。近期稅收收入隨著經濟走勢的適度下滑呈現(xiàn)出的下降趨勢,反映的就是這個道理。而非稅收入“逆市”快速膨脹的成因,筆者認為,主要在于非稅收入膨脹的路徑“黏性”效應與“剛性”效應。 有學者利用向量自回歸模型(VAR),以預算外支出作為政府非稅收入的代理變量,對政府非稅收入與經濟增長的長期均衡關系作了實證分析,結論是,政府非稅收入的使用對經濟增長的長期影響為正。也就是說,在假定其他因素不變的條件下,政府長期組織非稅收入行為的結果,會顯著提高該地區(qū)的經濟績效。長期以來,在我國地方政府的績效評價體系中,無論是其指標的選取,還是其權重的分配,一直都是偏重于以GDP等為核心的數(shù)量性指標,自然而然地,地方政府官員的職務升遷也就與GDP為核心的數(shù)量指標高度正相關了。 可見,非稅收入“逆市”快速膨脹是其路徑“黏性”和“剛性”效應綜合作用和相互疊加放大的結果。也即是,非稅收入與地區(qū)經濟績效和地區(qū)經濟績效與官員職務升遷存在高度的正相關關系,誘致了地方政府官員快速擴大非稅收入規(guī)模的行為動機和傾向。 若再深入探究一下非稅收入快速膨脹的形成機理,則至少有分稅制不完善、“利益部門化”被部門權力“綁架”、財政政策性投融資機制的缺陷、現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定形成制度慣性等幾個方面。 1994年的分稅制改革后,中央政府沒有賦予地方政府一定的稅政管理權,在財力不斷上移和事權的不斷下移的過程中,地方政府為了確保滿足各項事業(yè)發(fā)展的財力需要,不得不選擇采用了依靠公共權力通過非稅收入來籌集資金的“平衡術”。在現(xiàn)實中,長期形成的“利益部門化”被部門權力“綁架”,有相當一部分非稅收入的征收、使用和管理,均由部門“說了算”。在這種體制下,非稅收入征收的多少與部門和個人的利益息息相關,為維持和擴大既得利益,不斷強化部門權力勢在必行。在國家重大工程建設項目投資中,上級政府往往將部分資金隨同項目一并劃撥給地方政府,相關配套資金則由地方政府“找米下鍋”。為了使這些事關經濟社會發(fā)展全局的重大項目盡快開工建設,就必須開辟新財源,籌措建設配套資金,這無疑為非稅收入項目的設立形成倒逼機制。我國現(xiàn)行《土地管理法》、《森林法》、《礦產資源法》、《教育法》等諸多法律法規(guī),均規(guī)定了不少非稅收入項目,這種由某些特定行業(yè)和專門領域法律法規(guī)來設定非稅收入項目的狀況,為地方政府巧立名目和“搭便車”收費形成制度慣性。 由此,對非稅收入的治理,筆者提出以下幾點想法。 首先,建立財力與事權相匹配的財政體制,賦予地方政府一定的稅政管理權,逐步建立和完善地方稅體系,切除地方政府對非稅收入依賴的根源。同時,還應深化投融資體制改革,研究探索債券融資、資產證券化等政府融資方式,切斷新設收費項目籌資的動機。 其次,研究制定《政府非稅收人征收管理法》,完善政府非稅收入管理法規(guī)制度體系,提高財稅政策的有效性和宏觀調控能力,規(guī)范政府收入行為,促進收費項目立項工作民主化、程序化和透明化,遏制非稅收入項目名目繁多,政出多門,多頭治理等問題。 另外,優(yōu)化調整非稅收入結構。對于某些具有稅收性質的政府性基金和附加收入,實行“費改稅”,歸并到現(xiàn)有的稅種之中或開設新的稅種;對于不符合“費改稅”要求,但有必要繼續(xù)保留的收費項目,應納入預算統(tǒng)一管理。 最后,規(guī)范非稅收入征收行為。引入民主預算理念,在制度執(zhí)行層面,細化征收標準,縮小彈性空間,公開征收信息,讓征收過程在陽光下運行。
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