上世紀(jì)90年代以來，面對當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，我國政府分別在1998年和2008年采取了兩輪大規(guī)模的積極財(cái)政政策，其特點(diǎn)大致可歸納為：主要目的是短期穩(wěn)增長，呈現(xiàn)了較強(qiáng)的相機(jī)抉擇性；以增加財(cái)政支出為主的擴(kuò)張性政策。在資金來源渠道上，增發(fā)國債是積極財(cái)政的主要措施，增發(fā)的國債主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
以市場化手段調(diào)結(jié)構(gòu)作為首要目標(biāo)的財(cái)政政策，如果政策取向繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的相機(jī)抉擇，恐怕難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)箚栴}變得更加惡化。這就要求我們兼顧穩(wěn)定短期增長和控制通貨膨脹，對財(cái)政政策進(jìn)行重新定位，尤其是要關(guān)注財(cái)政支出的民生取向，發(fā)揮稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器作用，擴(kuò)大地方政府的財(cái)政自由度等三個(gè)方面。
一是財(cái)政支出的民生取向。民生問題涉及到社會穩(wěn)定，是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重大問題，因此，未來的財(cái)政支出必須重點(diǎn)關(guān)注民生。
隨著技術(shù)深化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會隨之調(diào)整，高技術(shù)行業(yè)占比會逐步提高，原有部分行業(yè)人員必然面臨結(jié)構(gòu)型失業(yè)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛，為此，財(cái)政需要提高社會保障支出。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，社會保障支出的比重在近些年略有下降。未來需加大力度，提高社會保障水平，構(gòu)建公平的社會保障體系。2011年，就業(yè)補(bǔ)助僅占社會保障支出總額的6%，財(cái)政對失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助僅為6.63億元，對于可能的結(jié)構(gòu)型失業(yè)而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)以更為積極的態(tài)度構(gòu)建就業(yè)的社會安全網(wǎng)。
隨著人口老齡化進(jìn)程加速，未來我國對于醫(yī)療等支出需求較高。近幾年來我國的衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重穩(wěn)步上升，反映了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革取得了較好效果，但目前基層衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)相對滯后，缺口很大。因此，在保持總量支出增長的基礎(chǔ)上，資金需進(jìn)一步向基層傾斜。
在未來進(jìn)一步的城市化過程中，為提高城市務(wù)工人員等外來人口的市民化水平，保障房建設(shè)刻不容緩。目前保障房建設(shè)取得了良好成效，但部分地方仍存在建設(shè)資金籌集不到位、審核和退出機(jī)制不健全等問題。未來財(cái)政支出需要加大投入，并可嘗試允許地方配套資金定向發(fā)債募集資金，擴(kuò)大資金來源。
二是稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器與結(jié)構(gòu)調(diào)整取向。從1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)來看，我國的稅收在應(yīng)對危機(jī)時(shí)未能體現(xiàn)其自動(dòng)穩(wěn)定器的作用。這是因?yàn)槲覈枚愓糋DP的比重較小，即便自動(dòng)穩(wěn)定器的彈性很大，但由于其規(guī)模太小，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力有限。個(gè)人所得稅的自發(fā)調(diào)節(jié)是自動(dòng)穩(wěn)定器的重要內(nèi)容。隨著市場化改革的深入，未來的稅收制度尤其是個(gè)人所得稅制度的設(shè)計(jì)，需要充分考慮到其自動(dòng)穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。
從具體內(nèi)容來看，結(jié)構(gòu)性減稅措施在設(shè)計(jì)上更多考慮的是保增長，在促進(jìn)技術(shù)升級和城市化的內(nèi)涵型發(fā)展方面投入不大，金額較小。減稅力度較大的個(gè)人所得稅主要是為了提高消費(fèi)，這一方面是調(diào)整消費(fèi)和投資的比例，另一方面是利用消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。但是，由于總額相對較少，對于消費(fèi)的啟動(dòng)力度難以充分顯現(xiàn)，因此，這兩個(gè)方面的目的都難以達(dá)到。我們使用1979-2010年的數(shù)據(jù)構(gòu)建同時(shí)包含貨幣和財(cái)政政策的VAR模型進(jìn)行了測算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)減稅對GDP增速的短期影響比較小，宏觀稅負(fù)增速下降1個(gè)百分點(diǎn)，僅導(dǎo)致名義GDP增速在一年內(nèi)提高0.13個(gè)百分點(diǎn)。因此，結(jié)構(gòu)性減稅的力度還需進(jìn)一步加大，且目標(biāo)需要更為清晰地定位于結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是主要考慮短期增長。
三是擴(kuò)大地方政府的財(cái)政自由度。在我國分稅制體制下，地方政府在保增長和調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了重要作用。但是，目前地方政府的財(cái)政自由度較低，在平衡預(yù)算的約束下，支出受到了較大約束。在這種預(yù)算制度安排下，縣級財(cái)政支出壓力較大，一些地方民生資金計(jì)提不足。為了實(shí)現(xiàn)通過財(cái)政收支調(diào)整結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，需要加強(qiáng)地方政府財(cái)政自由度。
面對多重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的復(fù)雜性及其沖突，以調(diào)結(jié)構(gòu)作為首要目標(biāo)的財(cái)政政策，應(yīng)該堅(jiān)持制度化、常態(tài)化理念，減少政策的相機(jī)抉擇性及行政化傾向的調(diào)控手段。具體的政策措施可以考慮以下幾個(gè)方面。
首先，擴(kuò)大加速折舊計(jì)稅范圍。根據(jù)企業(yè)所得稅法《實(shí)施條例》第九十八條，目前可以加速折舊的固定資產(chǎn)包括：（一）由于技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)品更新?lián)Q代較快的固定資產(chǎn)；（二）常年處于強(qiáng)震動(dòng)、高腐蝕狀態(tài)的固定資產(chǎn)。這對于提高企業(yè)技術(shù)更新具有一定刺激作用，為了進(jìn)一步提高深度工業(yè)化水平，可根據(jù)各行業(yè)十二五規(guī)劃，進(jìn)一步擴(kuò)大加速折舊范圍，刺激戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
其次，進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入范圍、提高起征點(diǎn)和所得稅的累進(jìn)性。目前我國收入差距較大，大部分職工收入較低，導(dǎo)致中低收入人群受到收入流動(dòng)性約束，對于當(dāng)期收入非常敏感。因此，為了提高消費(fèi)，需要進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入范圍，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)。同時(shí)，需要提高個(gè)人所得稅稅率，強(qiáng)化其累進(jìn)性，調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)。
第三，對產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移中的新設(shè)備投資提供政府補(bǔ)貼。當(dāng)前是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的黃金時(shí)期。隨著工資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，東南沿海地區(qū)勞動(dòng)成本上升，勞動(dòng)密集型行業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。為了促進(jìn)新型工業(yè)化，需要盡量避免將東部地區(qū)落后產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，而應(yīng)該在轉(zhuǎn)移中升級，通過更新設(shè)備有序提高生產(chǎn)率，協(xié)調(diào)東中西部的經(jīng)濟(jì)差距。為此，對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中新設(shè)備投資可以予以財(cái)政補(bǔ)貼，例如通過政府貼息的方式來完成。
第四，允許地方政府自主發(fā)債。應(yīng)允許地方政府針對地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程等項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)債，同時(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理與規(guī)范。
第五，加快推進(jìn)高累進(jìn)性房地產(chǎn)稅的全面開征，并在此基礎(chǔ)上取消限購。高累進(jìn)性房地產(chǎn)稅的開征對社會經(jīng)濟(jì)的影響是多方面的。一是可以平滑需求，增加供給，從而平抑房價(jià)。二是穩(wěn)定短期增長。如果實(shí)施高累進(jìn)房地產(chǎn)稅，在預(yù)期房價(jià)下降的情況下，房地產(chǎn)商會增加當(dāng)期供給，從而對于當(dāng)前的短期穩(wěn)增長是重要推動(dòng)力量。三是穩(wěn)定房價(jià)預(yù)期。房地產(chǎn)稅的開征增加未來公眾持有房產(chǎn)成本，從而能有效遏制房地產(chǎn)市場的投機(jī)和過度投資行為，有利于降低公眾對于未來房價(jià)上漲的預(yù)期。四是長期來看，房地產(chǎn)稅也是解決地方政府財(cái)政問題的一個(gè)理想舉措。