城鎮(zhèn)化進(jìn)程是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的歷史變遷過程，是城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)關(guān)系深刻變化的社會過程。由于歷史的、制度的原因，我國農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的渠道一直不暢，過程一直不順。目前我國要加快以人口轉(zhuǎn)移為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，使有意愿進(jìn)城的農(nóng)村人口順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，讓不愿進(jìn)城的農(nóng)民在農(nóng)村安心生產(chǎn)生活。只有農(nóng)民的權(quán)益得到充分尊重和有效保護(hù)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移才能順利實現(xiàn)，社會才能和諧穩(wěn)定，才能有效發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的正向促進(jìn)作用。
根據(jù)在重慶、河南的實地調(diào)研，結(jié)合過去的研究，從農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的不同階段分析，要切實加強(qiáng)五個方面農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。
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一、充分尊重和切實保護(hù)農(nóng)民選擇遷徙的自主權(quán) |
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異，公民個人在城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會的不同，政府為城鄉(xiāng)居民提供基本公共服務(wù)的不同，是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的基本動力。在相同的城鄉(xiāng)環(huán)境條件下，由于不同農(nóng)戶的家庭人員構(gòu)成、家庭經(jīng)營狀況、收入水平、社會關(guān)系不同，對由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的要求差異較大。一個家庭究竟是在農(nóng)村安居樂業(yè)還是到城市工作和生活，謀求發(fā)展，從根本上講是農(nóng)民自己的事情。在現(xiàn)代民主憲政體制下，政府應(yīng)尊重、保護(hù)農(nóng)民選擇合理遷徙的自主權(quán)，對此既不能限制，也不能強(qiáng)迫。對有進(jìn)城落戶意愿的農(nóng)村居民，要尊重他們選擇進(jìn)城的權(quán)利，而不是限制阻礙他們進(jìn)城；也要尊重農(nóng)民選擇在農(nóng)村居住生活的權(quán)利，切實防止農(nóng)民“被進(jìn)城、被上樓”。
尊重農(nóng)民進(jìn)城落戶的自主選擇權(quán)，關(guān)鍵是認(rèn)真落實2011年國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的有關(guān)政策。政策的重大突破之一是分類明確戶口遷移政策，降低戶口遷移門檻。居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過去的有合法住房優(yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍。政策明確規(guī)定，在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇Ｔ谠O(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所
（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇Ｖ形鞑康貐^(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，可以適當(dāng)放寬職業(yè)年限的要求。
上述政策規(guī)定，無疑是那些已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、有合法住房、希望在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民期盼已久的好政策。但在實踐中，不少地方仍沿用以前的以“有合法住房為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶”的前提條件，而且合法住房不包括租賃住房，這與國辦發(fā)［2011］9號文件精神是不符合的，應(yīng)指導(dǎo)地方加以調(diào)整。同時，一些地方正在開展農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村人口向新社區(qū)集中。應(yīng)當(dāng)明確是否向新社區(qū)集中也應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿與選擇，不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫農(nóng)民向新社區(qū)集中，尤其應(yīng)盡量減少整村拆遷建設(shè)新社區(qū)，只能通過政策引導(dǎo)有新建住房意愿的農(nóng)戶到新社區(qū)建房。考慮到人口的集中要以產(chǎn)業(yè)的集中和發(fā)展為支撐，不能把農(nóng)村新社區(qū)作為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集中的主要目的地，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民向城市和有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中心鎮(zhèn)集中。農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)得到廣大農(nóng)民的同意和認(rèn)可，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)保留農(nóng)村的特點(diǎn)，保持田園風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境，方便農(nóng)民生產(chǎn)和生活。
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二、充分尊重和切實保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán) |
城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容是促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住，而不是像目前到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民那樣在城鄉(xiāng)之間漂泊不定。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移能否順利實現(xiàn)，不僅取決于城鎮(zhèn)社會管理體制，尤其是戶籍管理制度改革的進(jìn)展如何，還取決于他們在農(nóng)村的財產(chǎn)如何處理。如果農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)得不到有效的體現(xiàn)和保護(hù)，就將拖延農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。
農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民對農(nóng)村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)、個人的房屋所有權(quán)以及對農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益分配權(quán)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要尊重和切實保護(hù)農(nóng)民的這些財產(chǎn)權(quán)，可以讓農(nóng)民帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些財產(chǎn)權(quán)。
（一）保障農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)不受侵犯。切實保障農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，是黨在農(nóng)村的政策基石，必須毫不動搖地堅持，只有這樣，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長治久安才有制度保障。
2011年國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的政策規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。黨的十七屆三中全會決定要求，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織）不得調(diào)整承包地，不得收回承包地。這表明，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府都無權(quán)收回農(nóng)民的承包地。這為保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)提供了法律和政策依據(jù)。要嚴(yán)格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設(shè)”等名義收回農(nóng)民承包地后將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為。
保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，關(guān)鍵是把承包經(jīng)營權(quán)落實到農(nóng)戶，頒發(fā)具有權(quán)威性、一定法律約束力的承包經(jīng)營權(quán)證書，這是保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的制度保障。2012年中央一號文件明確要求，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)。要適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展，尤其是農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的新形勢，加快推進(jìn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。
保護(hù)農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，還要規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要遵循“依法、自愿、有償”的原則，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)民才是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，只能由農(nóng)民來決定是否流轉(zhuǎn)以及怎樣流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。各級政府不得代替農(nóng)民的主體地位，既不能以發(fā)展“規(guī)模經(jīng)營”為名變相強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，也不能阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)只是流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營權(quán)，不得改變土地的所有制性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得侵犯原承包戶的利益。
（二）保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。黨的十七屆三中全會決定指出，完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。這表明，農(nóng)民對其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。
2012年中央一號文件明確要求，加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，年內(nèi)基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。對農(nóng)戶使用的宅基地要本著尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實的原則盡快確權(quán)頒證。對農(nóng)戶祖輩流轉(zhuǎn)下來使用的宅基地，只要在土地管理法頒布實施后未出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象的，盡管超出現(xiàn)有規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)確定為農(nóng)戶所有。這項工作的完成，有利于建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村土地制度，為土地這一最重要的農(nóng)村生產(chǎn)要素進(jìn)入市場奠定制度基礎(chǔ)。只有產(chǎn)權(quán)明確，資產(chǎn)才具有進(jìn)入市場流通的條件。在此基礎(chǔ)上，加快修改相關(guān)的法律法規(guī)，從法律上允許農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋進(jìn)入市場交換。農(nóng)村土地、農(nóng)民的房屋等資產(chǎn)進(jìn)入市場流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的機(jī)制，將城市的生產(chǎn)要素引向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，有利于增加農(nóng)民收入，有利于吸納市場流通中過多的貨幣，減輕通貨膨脹的壓力，是一舉多得的好事。
在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，允許集體建設(shè)用地參與開發(fā)建設(shè)，集體建設(shè)用地可以通過租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設(shè)；為了維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設(shè)用地，僅作為集體經(jīng)濟(jì)組織分紅的依據(jù)，不得在開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時用于清盤。
黨的十七屆三中全會決定要求，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)進(jìn)入市場交易，這是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的最起碼的尊重和保護(hù)。可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，可以盤活農(nóng)村的建設(shè)用地，實現(xiàn)集約用地、節(jié)約用地。隨著城鄉(xiāng)人口的變化，今后農(nóng)村可不再新批增宅基地，主要通過盤活現(xiàn)有宅基地滿足農(nóng)民建房需要。以此可以有效保護(hù)耕地。
（三）保護(hù)農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)。加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以原集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，對農(nóng)村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進(jìn)行股份量化、集體土地收益權(quán)量化，將股權(quán)量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)從“共同共有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍捶莨灿小保貥?gòu)和進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的真正主體。在此基礎(chǔ)上，按照股份合作制原則，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成符合市場經(jīng)濟(jì)要求和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟(jì)組織——股份經(jīng)濟(jì)合作社。這樣，股份合作經(jīng)濟(jì)組織按照市場需要組織經(jīng)營活動，農(nóng)民根據(jù)所持股份參與收益分紅，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從制度上保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)。