《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來，土地在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么，這些年來我國的土地管理制度為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用？
劉守英：十年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長10.7%，經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮(zhèn)化率快速提高，2011年超過50%，土地資源的有效保障，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿ΑＭ恋刭Y源的市場化配置改革功不可沒。
20世紀(jì)90年代末至今。中國經(jīng)濟(jì)的高增長，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，以創(chuàng)辦園區(qū)，通過土地的協(xié)議出讓，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升；與此同時(shí)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是珠三角和長三角成為中國經(jīng)濟(jì)高速成長的主角，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化，支持了中國作為世界制造工廠的形成。
進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國城市化進(jìn)程大大加快。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對(duì)土地一級(jí)市場的掌控和經(jīng)營性用地的市場化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資，促進(jìn)國有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進(jìn)一步深化，尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面，土地的資本化，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面，通過建立政府融資平臺(tái)，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，其弊端也日益顯現(xiàn)，不可持續(xù)。這種模式的問題主要體現(xiàn)在哪些方面，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了哪些風(fēng)險(xiǎn)？
劉守英：這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長過于依賴土地；地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設(shè)過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。
1997年以來，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%。國家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10.7萬億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%)，中國總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。
地方債務(wù)的局部情況更不容樂觀，不均衡、不可持續(xù)的問題十分突出。2010年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占全國總地方債務(wù)比49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。2010年底，中國東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。
地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立各類融資平臺(tái)，利用手中收儲(chǔ)的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明，截至2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元，占10.62%。
從地方政府性債務(wù)資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。
在決定中國宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢。如果當(dāng)年的國有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，或者增幅下降過快，會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過來，如果國有建設(shè)用地供應(yīng)很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。
由于土地指標(biāo)由中央政府控制，宏觀經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì)同時(shí)收緊“地根”，即減少全國的新增建設(shè)用地供應(yīng)量，甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段。同樣，宏觀經(jīng)濟(jì)刺激階段，中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí)，還會(huì)放松“地根”，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。
從實(shí)施效果來看，土地參與宏觀調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。1997年國家宣布在全國范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬畝，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在未來10年甚至更長的時(shí)間，中國仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？
劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。必須推進(jìn)土地制度改革，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
第一，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。
第二，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策。制定城市增長線，明確土地國有的范圍為建成區(qū)。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。
第三，重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。活躍土地二級(jí)市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。
第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。
第五，規(guī)范國有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用。明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專司土地經(jīng)營的機(jī)構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專門賬戶，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)審批。
第六，進(jìn)行土地、財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營者和政府之間的規(guī)則。改革土地財(cái)政，完善土地增值稅，規(guī)范土地融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價(jià)歸政府和開發(fā)商為歸社會(huì)。