城市公共服務(wù)市場(chǎng)化不能走偏了路
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2012-10-12 作者:唐黎明(安邦咨詢高級(jí)研究員) 來(lái)源:證券時(shí)報(bào)
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今年8月深圳發(fā)生的涉黑團(tuán)伙成革命烈士鬧劇,將試行多年的“城管服務(wù)外包”模式推向了輿論的風(fēng)口浪尖。 城管服務(wù)外包的緣起,還得追溯到2007年2月,深圳市在全國(guó)率先啟動(dòng)街道城管改革,把原先分散在工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等多個(gè)職能部門的21項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一集中下放給街道城管。這一改革舉措旨在提高城市管理效率,但是街道城管人員和投入不足又成為改革的掣肘。在這樣的背景下,一些街道探索引入企業(yè)參與城市街區(qū)管理。除了城市管理外,近年來(lái),許多地方政府把維護(hù)城市衛(wèi)生、綠化、城市垃圾和污水處理等公共服務(wù)事項(xiàng),外包給社會(huì)化的企業(yè),這些都是城市公共服務(wù)外包的萌芽和實(shí)踐,深圳的城管服務(wù)外包事件,濃縮了目前城市公共服務(wù)外包的現(xiàn)狀和問(wèn)題:隨著城市的擴(kuò)張和城市管理事務(wù)的增多,政府將相關(guān)服務(wù)和權(quán)力外包給企業(yè),但存在購(gòu)買流程不透明、后續(xù)監(jiān)管不力等問(wèn)題,公權(quán)力被濫用,或提供的公共服務(wù)不能令公眾滿意。 我們認(rèn)為,在后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代,政府購(gòu)買公共服務(wù),促使城市公共服務(wù)市場(chǎng)化的做法本身值得肯定,有助于地方政府從行政管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,有助于通過(guò)市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)完善城市管理,節(jié)約政府公共支出。但是在購(gòu)買流程、后續(xù)監(jiān)管和服務(wù)內(nèi)容等方面,還有很多問(wèn)題需要完善。 購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)了政府轉(zhuǎn)型,促使政府從財(cái)政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉(zhuǎn)變。通過(guò)購(gòu)買促使城市公共服務(wù)市場(chǎng)化,彌補(bǔ)了政府作為官僚機(jī)構(gòu)在滿足公共服務(wù)需求上的低效,提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,促進(jìn)政府職能向“小政府、大社會(huì)”方向轉(zhuǎn)變。因而,這一實(shí)踐本身具有重要意義。 香港是較早將公共服務(wù)外包同時(shí)相關(guān)制度比較完善的城市,除了核心公共服務(wù)由政府直接提供外,大部分城市公共服務(wù)是由政府向社會(huì)進(jìn)行購(gòu)買,形成了由政府、商業(yè)組織、民間組織、私人機(jī)構(gòu)等組成的多元供給模式。 近年來(lái),香港特區(qū)政府遵循“積極不干預(yù)”的公共政策原則。作為支撐自由公平市場(chǎng)的基石,該概念強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中僅扮演提供基本法律和制度的角色,除了對(duì)醫(yī)療、教育和住房等與居民生活密切相關(guān)的宏觀層面上的社會(huì)政策進(jìn)行干預(yù)外,其他事務(wù)都交由市場(chǎng)處理。香港特區(qū)政府堅(jiān)持“更少的行政,更多的服務(wù)”理念,政府部門逐步從公共服務(wù)中退出,將主要作用放在對(duì)提供的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督上。這樣的轉(zhuǎn)變,值得內(nèi)地城市學(xué)習(xí)。 早在1999年,上海浦東新區(qū)就開(kāi)始探索政府購(gòu)買的新型公共服務(wù)提供模式,浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局委托上海基督教青年會(huì)管理浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館,即“羅山會(huì)館”模式,它打破了以往依靠政府單方面投入和運(yùn)作的機(jī)制,而采取了委托非營(yíng)利組織進(jìn)行運(yùn)作。此后,上海、北京、無(wú)錫、浙江、廣東等各地方政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)的探索不斷增多,形式也日趨多樣化。 然而,對(duì)于地方政府而言,最重要的是建立透明的購(gòu)買流程和完善的監(jiān)管機(jī)制。獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制非常重要,因?yàn)楣卜⻊?wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性,經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對(duì)稱,需要獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)估信息的真實(shí)性和保證競(jìng)爭(zhēng)的公正性。另外值得注意的是,一些地方政府熱衷于推進(jìn)公共服務(wù)提供的市場(chǎng)化,是因?yàn)橘?gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中,為政府提供了包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理等方面的權(quán)力,否則,很容易在缺乏外部監(jiān)督的情況下滋生腐敗。 深圳將城市管理服務(wù)外包,原本是公共服務(wù)市場(chǎng)化的有益實(shí)踐,但是因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管機(jī)制,變成鬧劇,后續(xù)的處理方法更是流于簡(jiǎn)單粗暴。在后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代,城市的管理需要從簡(jiǎn)單粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)化專業(yè)化,僅僅將公共服務(wù)轉(zhuǎn)包了事,不對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束,缺乏監(jiān)督考評(píng)機(jī)制,即便是行走在正確的道路上,也會(huì)南轅北轍貽害無(wú)窮。
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