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　　央行公布行長周小川不久前在中國金融40人論壇上的講話時提出，中國今后若能建立地方政府債務(wù)體系，地方債應(yīng)主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘢�以�?gòu)成對地方政府債務(wù)的約束。這個設(shè)想和建議指出了地方政府債務(wù)缺乏約束的問題，有助于促進國民參與地方治理的民主化進程。但在當(dāng)前預(yù)算管理體制下，要將地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘢�還存在兩個體制性的“軟肋”：地方預(yù)算缺乏有效制約機制，來自中央政府的第三方監(jiān)督存在軟約束。
　　我國憲法規(guī)定，人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的報告”，但事實上地方人大在預(yù)算過程中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。絕大多數(shù)稅種和稅率都是行政部門規(guī)定的，各級人大對政府預(yù)算的審議也是粗線條的，缺乏實質(zhì)性控制，從而導(dǎo)致稅費名目繁多、結(jié)構(gòu)混亂。特別是自1978年以來，“預(yù)算外”和“制度外”等非稅財政收入大規(guī)模上升。發(fā)達國家的稅收一般占公共收入的90%以上，其非稅收入占比很小。而非稅財政收入在我國地方卻名目多、規(guī)模大，有些非稅政收入被納入預(yù)算計劃，受預(yù)算法的控制；有些非稅政收入則屬于“預(yù)算外”收入，還有某些屬于“制度外”收入，幾乎不受任何法律約束。因而，地方預(yù)算在缺乏有效制約的情況下，非稅政收入不斷上升，其中又以預(yù)算外和制度外收入增長尤為迅猛。某些地方的非稅政收入占政府實際收入近60%，其中相當(dāng)一部分屬于“亂收費”。
　　近幾年，各地以房地產(chǎn)價不斷上漲為機制增加地方土地出讓金等稅費，增加地方收入，這種非稅政收入雖被納入地方預(yù)算計劃，但由于預(yù)算的起草權(quán)完全由地方政府財政部門控制，地方人大難以有實質(zhì)性控制；以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要投資項目的地方政府融資平臺，其設(shè)立、舉債規(guī)模和管理，也基本上未經(jīng)過地方人大審批，地方人大對后續(xù)管理也往往缺乏參與和監(jiān)督。在這種情形下，“地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘛保�不僅難于發(fā)揮解決地方政府債務(wù)軟約束的問題，可能還會成為不少地方盲目擴張預(yù)算的新途徑。
　　在我國，中央政府除了掌握和決定主要稅種和稅率，以及收入在中央與地方之間分配外，還掌握和決定主要貨幣、利率和信貸等金融政策，以興辦和掌管大型國有金融機構(gòu)來配置全國金融資源在各地分布。“一行三會”則是中央政府處理中央與地方間財政金融關(guān)系的重要機構(gòu)。“一行三會”的派出機構(gòu)在地方政府與人大外，以相對獨立的第三方角色，代表中央政府監(jiān)督地方政府預(yù)算活動關(guān)系。
　　據(jù)央行的不完全統(tǒng)計，2006年至2010年，各級國庫堵住財政部門各種違規(guī)業(yè)務(wù)114萬筆，涉及金額4441億元。但是，地方設(shè)置了許多財政專戶，有的地方財政專戶存儲的資金與國庫存儲的資金相當(dāng)，從而使財政收支實質(zhì)上繞開國庫單一賬戶，國庫事中監(jiān)督變成事后審核，客觀上削弱了央行的監(jiān)督職能。進而，地方財政的資產(chǎn)負(fù)債表難以準(zhǔn)確，不透明，甚至混亂。這個局面不改變，“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛钡募s束作用，就會形同虛設(shè)。
　　目前地方政府舉債，大多數(shù)是通過融資平臺公司向銀行申請貸款或發(fā)行債券等方式，而其中多以金融辦的管理職能和手段進行的。如以行政手段干預(yù)其參股和控股金融機構(gòu)；利用財政性存款、項目金融服務(wù)資格、財政補貼和稅收優(yōu)惠等，對金融機構(gòu)進行“誘導(dǎo)性”干預(yù)，甚至直接考核金融機構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)量。相關(guān)資料顯示，近年來全國所有省級政府、90.05％的市級政府和86.54％的縣級政府都舉借了債務(wù)，全國地方政府性債務(wù)85%左右來源于銀行貸款，地方政府性債務(wù)總額占地方綜合財力的比例達到97.7％，償債壓力很大，極易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險。
　　顯然，假若這兩個“軟肋”不解決，過于依賴金融市場的債券定價和風(fēng)險評價機制，是難以通過“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛眮砑s束地方政府的融資行為，也不能形成防范風(fēng)險激勵機制，甚至可能釀成地方債務(wù)金融風(fēng)險。因為“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛睍�成為一種攤派銷售機制。
　　筆者認(rèn)為，真要想通過將地方債出售給當(dāng)?shù)鼐用窦s束地方政府債務(wù)，還需要從整體框架上做出調(diào)整，方才有效。
　　具體說來，需要盡快明確地方人大對地方預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)限，形成有效制約關(guān)系，完善地方人大決定預(yù)算的職責(zé)，增強實質(zhì)性審查的力度。還需要完善經(jīng)理國庫制度，進一步發(fā)揮中央政府第三方監(jiān)督作用，建立完全的國庫單一賬戶制度，杜絕財政專戶，明確地方政府事權(quán)，減少各種非稅收入和預(yù)算收入。當(dāng)然，還得盡快明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé)，通過立法明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé)，減少地方對金融事務(wù)的過度干預(yù)，盡快建立“一行三會”協(xié)調(diào)機制，加強其派出機構(gòu)對管理金融事務(wù)的考核，要從政治經(jīng)濟上減少對地方的依附性，增強其獨立性和自主性。推行地方財政綜合資產(chǎn)負(fù)債表公開制度，增加財政信息透明度。