近期一些地方政府如貴州省、重慶市、長沙市等提出了規(guī)模較大的投資增長計劃，由于地方政府投資占全社會固定資產投資比重的20%以上，在當前經(jīng)濟下滑明顯情況下，地方政府是否應當成為穩(wěn)增長生力軍是亟待回答的問題。
地方政府投資仍有巨大空間
總體而言，以2004-2010年地方投資來看，地方政府投資項目主要集中在涉及水電燃氣、交通運輸和倉儲、教育、衛(wèi)生與社會保障、水利環(huán)境公共設施、科學研究與公共管理等領域。據(jù)統(tǒng)計，2004-2010年間累計投資達到20.43萬億元，占同期全社會固定資產投資92.9萬億元的22%。從分布上來看，基本集中在民生環(huán)節(jié)，其中，涉及到水電燃氣、交通運輸?shù)鹊某鞘谢A設施營運項目，約占到總投資的50%左右。這部分投資由于是使用者付費，因此屬于盈利資產。根據(jù)上市公司相應數(shù)據(jù)，對應行業(yè)的歷史平均總資產回報率（ROA）在3%-6%之間，也就意味著除了彌補貸款利息支出與折舊損耗之后，這些地方政府投資項目能夠產生盈利。而另外50%的投資在教育衛(wèi)生水利環(huán)境公共設施等領域，并不以盈利為目的，雖然并非經(jīng)營性資產，但通過基礎設施建設，改善城市面貌與居民生活質量，從而間接促進地方經(jīng)濟的增長與稅收收入提高。
地方政府投資與中央項目涉及到的大產業(yè)投資不同，本身主要還是為地方公眾服務，同時以約50%的盈利資產收益來彌補另外50%的非盈利資產虧損，整體上可以實現(xiàn)盈虧平衡。而從目前部分大城市因為道路擁堵而采取機動車限購政策，排水管網(wǎng)建設滯后導致城市內澇來看，地方政府的投資不是多了，而恰恰是少了，需要求全責備的不是地方投資本身，而是投資去向與效率問題。我們需要地方政府在投資項目上更注重效率，提升城市在解決交通擁堵、地下排水、空氣水質量等方面的能力。
地方債余額已處于合理狀況
根據(jù)我們的研究結果，2010年末全國地方政府總體負債余額約10.88萬億元，與審計署公布的2010年末10.72萬億元地方政府負債高度接近。2011年的中央主動調控融資平臺新增負債，導致地方政府主要的7個領域固定資產投資余額只增長4.6%，這種主動收縮降杠桿，避免了2011年經(jīng)濟持續(xù)過熱，也使得2012年及之后的地方政府投資能力可持續(xù)性得到保障。
地方政府負債主要通過地方融資平臺公司來實現(xiàn)。地方政府通常指示融資平臺公司利用債務融資，先行投資市政工程和公共服務，之后公共財政收入在彌補經(jīng)常性支出后，余額作為資本性支出預算納入口徑，以政府補貼補助、項目回購款、政府增資等形式流入融資平臺公司用于還本付息，從而維持信貸能力。從資金流入流出等式來看，地方政府負債=市政領域的固定資產投資-預算內資金投入-土地出讓收入中用于投資資金-被投資項目的盈利現(xiàn)金流入。
所以，地方政府可用于投資的兩大資金支柱分別是地方財政收入中用于資本性開支的部分（預算內資金投入）和土地出讓收益。地方財政收入在彌補經(jīng)常性開支之后，就可以將資金投入融資平臺公司進行信貸擴張。根據(jù)我們的估算，資本性開支支出約占地方政府財政收入的12%左右，2009-2010年隨著前期四萬億投資的投入，比例有所提高。如2010年地方本級預算內收入加上中央轉移支付共計7.39萬億元，而地方政府預算內資金投入共計1.01萬億元。由于財政收入增長相對穩(wěn)健，地方政府的投資能力大小主要來自于土地出讓收入的變動。大致而言，扣除掉征地拆遷補償、國有企業(yè)職工再安置補償?shù)群螅恋爻鲎屖杖雰衾始s為40%，可以作為地方政府可用于城市建設的資金來源。土地出讓收入與商品房銷售高度相關，2011年全國經(jīng)營性土地出讓收入達到3.11萬億元，創(chuàng)歷史新高。但2012年由于地產調控從嚴不放松，上半年全國土地出讓收入下滑27.5%，成為地方財政吃緊的根源。
我們的研究結果顯示，地方政府2010年末總負債約10.88萬億元，占2010年末全國GDP的比例為24.5%，以資本金除以負債余額的利息支出度量的債務利息保障倍數(shù)為3.85，整體上而言債務情況處于較好狀況。
為何2011年以來，地方政府財政吃緊的新聞頻頻出現(xiàn)？這主要是因為在嚴控平臺貸新增的情況下，地方政府竭力壓縮負債規(guī)模，做實資本金去杠桿。2011年在地方政府集中投資的7大領域，總投資規(guī)模為5.23萬億元，同比只增長4.6%，2011年新增地方政府債務2.1536萬億元。
然而，2011年地方政府償還負債本金2.1533萬億元，導致去年實際凈新增負債余額只有3萬億元。根據(jù)銀監(jiān)會最新的數(shù)據(jù)，截至2012年3月，地方政府貸款余額為7.9萬億元，比去年9月再度下降1.2萬億元，扣除掉今年新增的2000億元貸款轉平臺債，地方政府繼續(xù)通過某些方式償還了約1萬億元的本金。這種做足資本充足率的行為，才是財政壓力吃緊、融資平臺壓力巨大的原因。因此，地方財力吃緊并非財政收入出現(xiàn)問題，而是償還負債本金導致。地方政府更可能通過資產出售、銀行口徑的表內轉表外，以及中央對地方的債務展期等方式實現(xiàn)償還本金。不論哪種方式，2011年以來的緊縮，實質使得地方政府主動降杠桿，雖然短期會使地方財政壓力驟增，但長期卻是去除隱患，維持地方經(jīng)濟長期增長能力的必經(jīng)之路。
隨著地方負債余額的逐步下降，當前地方政府資產負債率獲得巨大修復。我們估算截至今年3月，地方政府負債率已經(jīng)降到GDP的20%左右。從債務安全性角度來看，這一比例已處于較為安全的區(qū)域，因此適度放開對地方政府的盈利性投資項目的信貸支持，將成為穩(wěn)增長的手段之一。在能夠充分保障貸款安全的條件下，我們建議可以通過債務展期，適當減輕地方政府償還本金壓力，同時對盈利性項目提供信貸，降低資本金比例的信貸支持，切實加強監(jiān)督，把投資引導到當前緊缺的市政道路及規(guī)劃、排水管網(wǎng)、環(huán)境保護等公共投資領域，讓地方政府投資成為穩(wěn)增長與調結構的生力軍。