增長(zhǎng)是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但增長(zhǎng)不等于發(fā)展，不能代替發(fā)展。增長(zhǎng)主要是指國(guó)民生產(chǎn)總值的提高，而發(fā)展則是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化通過變革相互影響、相互作用、共同進(jìn)步的過程。所謂“增長(zhǎng)主義”政府，就是把增長(zhǎng)等同于發(fā)展、代替發(fā)展，把增長(zhǎng)作為政府最重要的價(jià)值追求、職能定位和行為準(zhǔn)則。從實(shí)踐看，只有以追求公平可持續(xù)為目標(biāo)，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，才能防止和改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，充分有效地發(fā)揮政府作用。
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防止和改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向至關(guān)重要 |
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛階段，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式把社會(huì)資源有效集中在投資建設(shè)上，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要作用。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以追求GDP增長(zhǎng)速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要途徑、以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段，在帶來投資增長(zhǎng)過快、投資-消費(fèi)失衡、資源環(huán)境矛盾突出等問題的同時(shí)，也造成了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)的缺位。
“增長(zhǎng)主義”政府傾向有哪些主要影響？從實(shí)踐看，一是以增長(zhǎng)代替發(fā)展。“增長(zhǎng)主義”政府傾向造成并不斷惡化不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的矛盾和問題。可以說，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)生活中的很多矛盾問題同“增長(zhǎng)主義”政府傾向的形成有著直接的、重要的聯(lián)系。例如，重總量、輕結(jié)構(gòu)，重審批、輕監(jiān)管等。二是過度倚重行政力量。以政府代替市場(chǎng)，限制市場(chǎng)作用的發(fā)揮，使政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系面臨新的挑戰(zhàn)，甚至在某些方面面臨比較嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。例如，政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)范圍不是在逐步縮小，而是在某些方面有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。三是重短期、輕長(zhǎng)期。更多依靠短期政策工具來刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視中長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，“十五”規(guī)劃就提出，居民消費(fèi)率要提高到50%，由于實(shí)踐中把注意力主要放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度上，居民消費(fèi)率不僅沒有提高，反而持續(xù)下降，到2010年時(shí)僅為33.8%，降到了改革開放以來的最低點(diǎn)。未來幾年，如果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不到位，走向消費(fèi)主導(dǎo)是難以實(shí)現(xiàn)的。這樣，我們將面對(duì)更為嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，我們應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，既有短期市場(chǎng)波動(dòng)的影響，更有增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的中長(zhǎng)期因素。為此，既要出臺(tái)短期政策穩(wěn)增長(zhǎng)，更要著眼中長(zhǎng)期目標(biāo)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。四是重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)發(fā)展。從實(shí)踐看，“增長(zhǎng)主義”政府傾向難以起到有效化解社會(huì)矛盾、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，同時(shí)還常常會(huì)人為地加大某些本不會(huì)形成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，更需要防止由“增長(zhǎng)主義”引發(fā)的社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)程中因利益關(guān)系失衡造成的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素有不斷增多的趨勢(shì)。這就需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，有效地協(xié)調(diào)利益關(guān)系。另一方面，“增長(zhǎng)主義”助推“一切向錢看”，使社會(huì)道德水準(zhǔn)下降。
如何防止和改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，對(duì)于進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，有效地發(fā)揮政府作用至關(guān)重要。一是不改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，難以有效理順解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系。以增長(zhǎng)替代發(fā)展，會(huì)人為壓低土地、資本、勞動(dòng)等要素價(jià)格，導(dǎo)致資源配置和利用的低效率。這種狀況長(zhǎng)期持續(xù)，不能不弱化市場(chǎng)的作用，并有可能使某些市場(chǎng)化改革難以推進(jìn)，甚至停滯、倒退。二是不改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，難以實(shí)現(xiàn)從“投資拉動(dòng)”型增長(zhǎng)方式向“消費(fèi)主導(dǎo)”型增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，以GDP增長(zhǎng)為主要追求目標(biāo)，過度依賴投資難以避免，必然導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)扭曲以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。我國(guó)早在1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)就已提出擴(kuò)大消費(fèi)戰(zhàn)略，10多年來消費(fèi)率不僅沒有提高，反而逐年下降。這與政府的GDP增長(zhǎng)主義傾向、總量導(dǎo)向和投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的慣性思維直接相關(guān)。三是不改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)難以化解，使短期的“保增長(zhǎng)”帶來中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中更多不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素。這就需要把穩(wěn)增長(zhǎng)的短期目標(biāo)和調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的中長(zhǎng)期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，并且要在調(diào)結(jié)構(gòu)上下工夫，以調(diào)結(jié)構(gòu)促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)。四是不改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，難以化解、減少不斷增加的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)情況說明，要高度警惕“增長(zhǎng)主義”引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要來源之一是收入分配和各種利益關(guān)系失衡。政府社會(huì)管理面臨的緊迫任務(wù)是通過破題收入分配改革、理順利益關(guān)系。與此同時(shí)，政府需要積極發(fā)展文化軟實(shí)力，以形成社會(huì)文明和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。
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推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型 |
改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)下政府的有效作用。一是在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)主導(dǎo)下有效地發(fā)揮政府作用，還是強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下有限發(fā)揮市場(chǎng)作用。毫無疑問，在經(jīng)濟(jì)生活中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)主導(dǎo)下有效發(fā)揮政府的作用。二是從“投資主導(dǎo)”走向“消費(fèi)主導(dǎo)”的關(guān)鍵因素是政府轉(zhuǎn)型。拉動(dòng)消費(fèi)需求是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略方針。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，投資消費(fèi)失衡的狀況并沒有實(shí)質(zhì)性改變。為此，建議盡快制訂國(guó)家消費(fèi)戰(zhàn)略規(guī)劃，并把提高消費(fèi)率作為評(píng)價(jià)各級(jí)政府、尤其是中央和省級(jí)政府績(jī)效的重要約束性指標(biāo)。三是要穩(wěn)投資，更要通過改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)上升的通道，投資的空間還很大。問題在于，如果不改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向，政府還是熱衷于集中力量做大事，重點(diǎn)放在“鐵公基”上，就會(huì)固化現(xiàn)有的增長(zhǎng)方式。所以，關(guān)鍵問題在于盡快采取措施優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是要將更多投資用集中在公益性項(xiàng)目，以解決廣大城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的公共需求，由此拉動(dòng)消費(fèi)需求。
改變國(guó)有資本配置格局，以公益性為重要目標(biāo)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一是以公益性為目標(biāo)推進(jìn)國(guó)有資本配置的戰(zhàn)略性調(diào)整。這是因?yàn)椋簢?guó)有資本不能等同于一般的社會(huì)資本，哪里有盈利就往哪里去；把公益性作為優(yōu)化國(guó)有資本配置的戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；把國(guó)有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，是進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代、社會(huì)需求結(jié)構(gòu)變化升級(jí)的客觀要求；把國(guó)有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，就是把國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。這不是削弱而是在強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位和控制力。二是要加快實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的公益性回歸：適應(yīng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，使新增國(guó)有資本投資主要配置在自然壟斷領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域以及事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域；國(guó)有資本逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域；把競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資本，集中配置在事關(guān)中長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的能源、資源和高科技等新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)，參與更高層次的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，以提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)確有必要保留在其他競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資本，要提高收租分紅比例，爭(zhēng)取5年左右由目前的10～15%，提高到25%左右，并將收租分紅收益主要投入到社會(huì)公益領(lǐng)域，使城鄉(xiāng)居民直接受益。三是加快壟斷行業(yè)改革。今天，強(qiáng)調(diào)把國(guó)有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，重要的目的是通過打破壟斷，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從而促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。壟斷行業(yè)改革不破題，國(guó)有資本的配置格局是難以改變的。
改變國(guó)民收入分配格局，形成公平分配的利益關(guān)系。一是由“國(guó)富優(yōu)先”走向“民富優(yōu)先”，以“民富優(yōu)先”破題收入分配改革。要把以政府主導(dǎo)的民生改善和制度化的“民富優(yōu)先”相結(jié)合，才能夠破題收入分配改革。例如：加大國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，明顯提高勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)民收入分配中的比重；加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，盡快讓農(nóng)民工成為歷史；加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，切實(shí)保障和不斷改善民生。未來一、兩年，能否以民富優(yōu)先破題收入分配改革，對(duì)消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型具有牽動(dòng)全局的決定性影響。二是走向消費(fèi)主導(dǎo)的重要因素是中等收入群體的比重。改革開放33年以來，我國(guó)的中等收入群體比重只有20%左右，這一現(xiàn)狀同我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、走向“消費(fèi)主導(dǎo)”的戰(zhàn)略是嚴(yán)重不相適應(yīng)的。能不能爭(zhēng)取到2020年，使中等收入群體的比重從現(xiàn)在的20%上升到40%，對(duì)于形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力有著極為重要的影響。這就需要盡快形成中等收入群體快速發(fā)展的政策體系和制度環(huán)境：改革制約擴(kuò)大中等收入群體的稅制結(jié)構(gòu)，對(duì)城鄉(xiāng)居民全面實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，使國(guó)民財(cái)富再分配更多地向居民傾斜；加強(qiáng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，尤其是保障廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，建立土地增值收益的公平分享機(jī)制，使農(nóng)村居民通過土地要素增值來積累財(cái)富。三是以收入和財(cái)產(chǎn)公開透明為重點(diǎn)的收入分配基礎(chǔ)制度建設(shè)。財(cái)產(chǎn)公開的基礎(chǔ)制度沒形成，權(quán)力尋租就會(huì)有增無減，各種名堂的灰色收入也會(huì)有增無減，部門利益、行業(yè)利益更會(huì)有增無減。公開透明也是解決“三公”經(jīng)費(fèi)治理困境的重要途徑，多年來之所以步履艱難，成效甚微，重要的原因在于尚未實(shí)現(xiàn)“三公”的陽光化。面對(duì)利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，現(xiàn)在到了以更大的決心和魄力推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公開透明的時(shí)候了：盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報(bào)制度，爭(zhēng)取“十二五”末期覆蓋所有的城鎮(zhèn)居民，2020年覆蓋所有的城鄉(xiāng)居民；未來2～3年全面推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開；“十二五”全面實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明。
建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。一是“總量導(dǎo)向”的中央地方關(guān)系需要向“公共服務(wù)導(dǎo)向”的中央地方關(guān)系轉(zhuǎn)變。國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，但從地方政府的行為模式來看，仍然以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向，以大干快上為主。中央“十二五”規(guī)劃將年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)定為7%，給經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規(guī)劃看，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市GDP增長(zhǎng)平均預(yù)期目標(biāo)達(dá)到10.7%，高出全國(guó)規(guī)劃目標(biāo)的50%，造成中央規(guī)劃的虛置。實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向向以公共服務(wù)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，成為新時(shí)期行政管理體制改革的重大課題。二是明確劃分中央政府和地方各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)。1994年分稅制以來，中央地方關(guān)系多年未有大的改變，中央地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限并未實(shí)現(xiàn)合理的劃分，地方政府間圍繞GDP增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。由于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央地方責(zé)任分工問題沒有得到解決，各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)政能力均衡的保障機(jī)制并未建立起來，基本公共服務(wù)均等化的后續(xù)改革實(shí)際上很難進(jìn)一步推進(jìn)下去。三是推進(jìn)行政層級(jí)和行政區(qū)劃體制的改革。未來5-10年是我國(guó)城市化加快發(fā)展的重要時(shí)期，尤其是城市圈、城市群經(jīng)濟(jì)將成為拉動(dòng)內(nèi)需的主要驅(qū)動(dòng)力。從現(xiàn)實(shí)情況看，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限于行政區(qū)分割的影響比較嚴(yán)重。按照加快城市化的要求調(diào)整行政層級(jí)，使行政區(qū)劃調(diào)整服務(wù)于城市化健康發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供內(nèi)生動(dòng)力。這不僅可以創(chuàng)造出巨大的改革紅利，還可以為我國(guó)減少行政層級(jí)尋求一條切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)路徑。
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以公平可持續(xù)的理念推進(jìn)政府自身革命 |
政府理念的改變十分重要。是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這是改變政府理念的首要問題。改革開放初期，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未形成、企業(yè)尚未成為市場(chǎng)主體的背景下，政府的主要職能是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并以政府為主導(dǎo)調(diào)動(dòng)多方面的力量擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體是企業(yè)、是社會(huì)，政府的主要職能是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。這樣，才能為企業(yè)、社會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心提供重要保障。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成、企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的條件下，政府以公共服務(wù)為中心是保證企業(yè)、社會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本前提和重要條件。長(zhǎng)期把“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”絕對(duì)化、片面化，以及由此形成的與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)的某些政府理念已經(jīng)到了必須改變的時(shí)候了，到了需要明確提出以公共服務(wù)為中心實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的時(shí)候了。
推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。在現(xiàn)實(shí)情況下，“增長(zhǎng)主義”政府傾向是一個(gè)制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。只有把以改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向?yàn)橹攸c(diǎn)的行政體制改革作為全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵，我們才能實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革、干部選拔機(jī)制改革、社會(huì)體制改革以及某些政治體制改革的破題。例如：以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)建立公共財(cái)政制度，強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)能力；改變地方政府“增長(zhǎng)主義”傾向，建立起鼓勵(lì)地方政府真正以公共服務(wù)為中心的有效激勵(lì)約束機(jī)制。
改變政府自身利益傾向。與“增長(zhǎng)主義”政府傾向直接聯(lián)系的難以改變的問題就是部門利益、行業(yè)利益、地方利益，也就是政府自身利益。政府自身利益的形成具有普遍性，而且呈現(xiàn)不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。政府是公共利益的代表者，如果不解決“增長(zhǎng)主義”政府的傾向，要使各級(jí)政府堅(jiān)守公共利益代表者的定位，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與和諧社會(huì)建設(shè)中有效發(fā)揮作用，是十分困難的。
當(dāng)前，解決政府自身利益問題、強(qiáng)化政府公共利益代表者的基本定位，有三件事需要做：一是增強(qiáng)政府的公開性。強(qiáng)調(diào)建設(shè)“陽光政府”，說到底就是要加大政府的公開性。很多問題、尤其是一些腐敗問題，在公開中就能找到解決的有效途徑。二是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的作用是有限的。把以權(quán)力制約權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督制約權(quán)力相結(jié)合，這樣才能探索出一條有效的公共治理的新路子。三是在政府自身利益形成的背景下，改革的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)十分重要。建立高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，能有效地協(xié)調(diào)部門利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益。這對(duì)推進(jìn)改革也十分重要。