近年來，商品過度包裝問題日益成為社會關(guān)注的熱點，媒體對此屢有披露和抨擊。商品過度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域，包裝用材日趨高檔，貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例，甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比，資源浪費不言而喻。
對上海來說，在商品過度包裝所帶來的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸，主要依靠填埋方式處理。目前，現(xiàn)有的垃圾填埋場已日趨飽和，而垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染也屢有不滿。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇，限制商品過度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義。
今年1月的市人代會上，人大代表聯(lián)名提出議案，要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前，市人大常委會已組成工作班子，啟動了限制商品過度包裝的立法調(diào)研。今年2月，限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)。
對限制商品過度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長遠，結(jié)合實際，運用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用，同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當前可以從以下幾方面研究和突破：
一、通過對包裝物減量作出規(guī)定，拓展地方立法的空間。由于限制商品過度包裝的上位法依據(jù)相對缺乏，地方立法在法律責任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規(guī)定，既可以設(shè)置部分合適的約束性條款，如對國家已有強制性標準的，從落實國家強制性標準出發(fā)，在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責任和制約措施；又可以為引導(dǎo)性和激勵性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會共識。
二、通過對銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，實現(xiàn)源頭管控。上海是個開放性的大市場，流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國內(nèi)外，本地生產(chǎn)的商品僅不足10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束，顯然不切實際。監(jiān)管銷售環(huán)節(jié)，作用雖是間接的，但符合上海實際，且只要引導(dǎo)得當，其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因為：其一，以銷售環(huán)節(jié)為抓手，能夠形成對商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二，在當前供大于求的市場環(huán)境下，銷售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語權(quán)，銷售企業(yè)通過合同約定和進貨驗收等環(huán)節(jié)，可以將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)。其三，銷售環(huán)節(jié)與消費者的關(guān)系最密切，而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段。
三、通過明確管理部門的責任，發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。上海限制商品過度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責，并實行全過程監(jiān)管，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為主來承擔。這樣可以做到監(jiān)管責任明確，工作職責清晰，避免因部門職責不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”，形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術(shù)標準，而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的管理范疇。因此，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責限制商品過度包裝的監(jiān)管工作，在法規(guī)實施上更容易得到支撐。與此同時，也要明確其他相關(guān)部門如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟信息化、環(huán)保、綠化市容等部門相應(yīng)職責及協(xié)作配合的責任。
法律法規(guī)的效用除了規(guī)范和約束外，非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置，地方立法的空間相對較大，因此限制商品過度包裝的立法，應(yīng)充分重視并努力拓展對引導(dǎo)性條款和激勵性措施的運用。如：針對包裝物的回收，制定相應(yīng)的激勵性措施，調(diào)動生產(chǎn)、銷售企業(yè)的積極性；在制度設(shè)計上，鼓勵企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。在引導(dǎo)性條款中，非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。早在上世紀90年代中期，上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作，率先推出了行業(yè)內(nèi)的標準，對規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會制定高于國家或地方標準的商品包裝物標準，并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會在政府指導(dǎo)下組織開展行業(yè)內(nèi)簡易包裝的認證工作等。（作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員）