近年來,商品過度包裝問題日益成為社會關(guān)注的熱點,媒體對此屢有披露和抨擊。商品過度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性,涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別,其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域,包裝用材日趨高檔,貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例,甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比,資源浪費不言而喻。
對上海來說,在商品過度包裝所帶來的危害中,更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市,每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸,主要依靠填埋方式處理。目前,現(xiàn)有的垃圾填埋場已日趨飽和,而垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染也屢有不滿。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇,限制商品過度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義。
今年1月的市人代會上,人大代表聯(lián)名提出議案,要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前,市人大常委會已組成工作班子,啟動了限制商品過度包裝的立法調(diào)研。今年2月,限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)。
對限制商品過度包裝而言,雖然地方立法的空間有限,但只要著眼長遠,結(jié)合實際,運用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用,同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當前可以從以下幾方面研究和突破:
一、通過對包裝物減量作出規(guī)定,拓展地方立法的空間。由于限制商品過度包裝的上位法依據(jù)相對缺乏,地方立法在法律責任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規(guī)定,既可以設(shè)置部分合適的約束性條款,如對國家已有強制性標準的,從落實國家強制性標準出發(fā),在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責任和制約措施;又可以為引導(dǎo)性和激勵性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且,從商品包裝物減量入手立法,更容易形成社會共識。
二、通過對銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo),實現(xiàn)源頭管控。上海是個開放性的大市場,流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國內(nèi)外,本地生產(chǎn)的商品僅不足10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束,顯然不切實際。監(jiān)管銷售環(huán)節(jié),作用雖是間接的,但符合上海實際,且只要引導(dǎo)得當,其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因為:其一,以銷售環(huán)節(jié)為抓手,能夠形成對商品包裝的普遍約束,其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二,在當前供大于求的市場環(huán)境下,銷售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語權(quán),銷售企業(yè)通過合同約定和進貨驗收等環(huán)節(jié),可以將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)。其三,銷售環(huán)節(jié)與消費者的關(guān)系最密切,而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段。
三、通過明確管理部門的責任,發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。上海限制商品過度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責,并實行全過程監(jiān)管,即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為主來承擔。這樣可以做到監(jiān)管責任明確,工作職責清晰,避免因部門職責不清造成扯皮,或因“鐵路警察、各管一段”,形成管理的空缺。從操作層面分析,商品包裝涉及技術(shù)標準,而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的管理范疇。因此,由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責限制商品過度包裝的監(jiān)管工作,在法規(guī)實施上更容易得到支撐。與此同時,也要明確其他相關(guān)部門如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟信息化、環(huán)保、綠化市容等部門相應(yīng)職責及協(xié)作配合的責任。
法律法規(guī)的效用除了規(guī)范和約束外,非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置,地方立法的空間相對較大,因此限制商品過度包裝的立法,應(yīng)充分重視并努力拓展對引導(dǎo)性條款和激勵性措施的運用。如:針對包裝物的回收,制定相應(yīng)的激勵性措施,調(diào)動生產(chǎn)、銷售企業(yè)的積極性;在制度設(shè)計上,鼓勵企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料;鼓勵企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。在引導(dǎo)性條款中,非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。早在上世紀90年代中期,上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作,率先推出了行業(yè)內(nèi)的標準,對規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此,有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位,鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會制定高于國家或地方標準的商品包裝物標準,并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣,鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會在政府指導(dǎo)下組織開展行業(yè)內(nèi)簡易包裝的認證工作等。(作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員)