6月26日上午，第十一屆全國人大常委會第二十七次會議開審預(yù)算法修正案草案。
據(jù)報(bào)道，一些委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)十萬多億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。所以人大方面即認(rèn)為，地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對地方債務(wù)應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范。這樣，修正案草案便刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定，明確“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
我們以為，對地方債務(wù)嚴(yán)格監(jiān)管確乎必要，但是對地方債務(wù)的管理卻宜有保有壓。
首先，債券是現(xiàn)金流擔(dān)保的債務(wù)憑證，地方政府也是市場主體，天然具備發(fā)債資格。理論上，只要地方政府有收入，應(yīng)可以根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提去籌集資金。從國際間的情況看，不僅有財(cái)政收入的地方政府，而且地方公共機(jī)構(gòu)也可以發(fā)行債券。通常，地方政府債券以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫�本付息的擔(dān)保，或是地方政府直接發(fā)債，或是中央發(fā)行國債，再轉(zhuǎn)貸給地方。現(xiàn)實(shí)中，從地方政府債券分化出來的普通債券和收益?zhèn)瑢Φ胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是公益設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了極大且不可替代的作用。比如收益?zhèn)褪菍ｉT發(fā)行債券用于高速公路、橋梁、水電系統(tǒng)等市政工程建設(shè)。
其次，地方政府發(fā)行債券不是一國經(jīng)驗(yàn)，而是具有多國參照的國際經(jīng)驗(yàn)。全世界已有多個國家實(shí)行地方政府債券模式。其中，美國的市政債券代表著分權(quán)制國家的地方債券市場制度；而日本的地方政府債券則代表了集權(quán)制國家的地方債券市場制度。我們不能因?yàn)橛忻绹硞�縣的財(cái)政破產(chǎn)，地方政府（市政）債券無法兌付，就因噎廢食地止步不前。
第三，當(dāng)前我國的十萬億地方債務(wù)問題并非無解，與逐步放開地方債券發(fā)行的改革取向并不沖突。
一是看期限結(jié)構(gòu)，地方債務(wù)并非集中到期，尚有騰挪空間，就短期而言，出臺自上而下的、針對到期債務(wù)的集中處理解決機(jī)制，如增加財(cái)政撥款等，將可以有效穩(wěn)定市場信心。
二是看處置手段，即便有年份出現(xiàn)債務(wù)集中到期且完全無法償付的情況，還可以考慮設(shè)立專門的債務(wù)處置機(jī)構(gòu)，或者依托現(xiàn)有的四大金融資產(chǎn)管理公司來化解局部金融風(fēng)險(xiǎn)。
三是看總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，2011-2015年，我國名義國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)計(jì)將強(qiáng)勁增長12%～15%，國家外債水平較低，且資本管制偏緊，這是平穩(wěn)解決債務(wù)的重要條件。
四是看國家負(fù)債能力，目前我國國債發(fā)行總量較低，意味著中央政府負(fù)債潛力較大，這是對地方政府發(fā)債能力的強(qiáng)有力保障，同時各級政府總體具有強(qiáng)大的稅收能力，以及相對保守的開支習(xí)慣，地方債務(wù)問題并非無解難題，更不會引發(fā)社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
最后，我們以為，有一個透明公開的工具，好過將信息隱匿起來不予示人。債券是個要在市場上公開披露信息的負(fù)債工具，通過支持符合條件的地方政府發(fā)行債券，完全可以直接促進(jìn)地方政府公開收支，接受社會監(jiān)督。如果關(guān)上地方政府債這扇“門”，表面上看天下太平，但是地方政府一樣會借助地方投融資平臺公司債來進(jìn)行融資。這樣一來，地方政府實(shí)際負(fù)債率更加難測，且資金用途也更難監(jiān)管了。
因此，倒不如承認(rèn)地方政府發(fā)債權(quán)利，設(shè)定較高的監(jiān)管門檻，有鼓勵、有限制，從試點(diǎn)開始，逐步推進(jìn)此項(xiàng)地方融資機(jī)制改革舉措，這樣的效果或許遠(yuǎn)好于“關(guān)門大吉”。