|
近日，黑龍江省氣象局對《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》做出了回應(yīng)。《條例》備受爭議的地方在于，它將“氣候資源”界定為國有資源，而黑龍江氣象局的回應(yīng)則是：《憲法》第九條規(guī)定，自然資源屬于國家所有，而根據(jù)《條例》對氣候資源的定義，氣候資源屬于自然資源，應(yīng)歸國家所有。
這個回應(yīng)在法理上站不住腳。《憲法》規(guī)定了自然資源為國家所有，但在法律列舉中，風(fēng)能、太陽能等氣候資源沒有包含在其中。雖然《憲法》列舉礦藏、水流、森林等為自然資源，但這個“等”字不是個口袋，不能隨意做文章。氣候資源并非有形、有限的資源，它難以界定所有權(quán)。更何況，什么是自然資源，所有權(quán)如何界定，這也不是一部地方性法規(guī)可以輕易承擔(dān)的任務(wù)。
《條例》的用意，其實在于規(guī)范和規(guī)劃氣候資源的探測。氣候資源的探測以及將來的開采，將會對氣象乃至自然生態(tài)產(chǎn)生一定的影響，政府確有必要對之進(jìn)行規(guī)范管理，管理工作則應(yīng)由法律法規(guī)提供依據(jù)。同時，氣候資源的探測、開采，應(yīng)確保因地制宜，開發(fā)、保護(hù)要兼顧，并與國家的能源規(guī)劃和環(huán)保工作保持協(xié)調(diào)，政府借助法律法規(guī)而予以規(guī)劃，也是合理的。但是，這些工作，是否意味著一定要首先界定出氣候資源的所有權(quán)，這很值得商榷。
當(dāng)?shù)貧庀缶忠辉購?qiáng)調(diào)，《條例》中提及的氣候資源“是指可被開發(fā)利用的氣候資源，而非直接利用的太陽光、風(fēng)和空氣等。”這即是說，一定地區(qū)、技術(shù)、自然等綜合條件作用下，形成了一定的氣候環(huán)境，這種環(huán)境下的氣候資源可探測出新用途，可被規(guī)模化開發(fā)利用，具備新能源的價值，那么，它就成為了自然資源，必定是物有歸屬，不能隨意探測開發(fā)。但是，氣候資源在自然屬性上無法分割，通過區(qū)分氣候條件來界定所有權(quán)，有違常識。事實上，政府部門通過土地規(guī)劃、生產(chǎn)規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃等工作，可以實現(xiàn)氣候管理，但收歸所有權(quán)，不僅不必要，而且也不合理，甚至荒唐。
另外，界定氣候資源所有權(quán)，還隱含了一個較大的疑問。《憲法》列舉中的自然資源，屬國家所有，生產(chǎn)組織要開發(fā)和利用，必須通過行政審批獲得資質(zhì)，被賦予使用權(quán)，而開采所得利益也將面臨著政府、企業(yè)、公眾之間如何分配的問題，最典型問題莫如資源稅的厘定。如果氣候資源被界定為國家所有的自然資源，它也必然面臨著這個問題，那么，探測氣候資源的組織不再是免費(fèi)使用氣候資源，它要向政府申請“使用權(quán)”。原本，氣候資源的探測開采只需要備案，以服務(wù)于管理的需要，而一旦資源權(quán)屬歸于國家，探測開采就要通過行政審批——這不僅是管理的需要，更是一種對有限資源的控制手段，這又哪里能夠推進(jìn)新能源的開發(fā)和利用？
該《條例》被稱為超前立法，贊譽(yù)者認(rèn)為，氣候資源管理存在法律空白，黑龍江的地方性立法嘗試，可以填補(bǔ)這塊空白。但是，一部地方性法規(guī)所能做出的超前嘗試，應(yīng)有它的界限。法律法規(guī)，既是工具，也具備價值導(dǎo)向，至少，基本的價值導(dǎo)向是不能隨便“超前”的。在這個意義上，我們要反思國家氣候開采利用方面的立法滯后，同時也要警惕地方立法尺度的超前。
|