住房問(wèn)題幾乎是所有國(guó)家在城市化進(jìn)程中都會(huì)面臨的難題。而住房政策決定了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)住房市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿ΓM(jìn)而影響到城市人口集聚的規(guī)模、城市發(fā)展的格局，以及城市化水平的高低和質(zhì)量。有鑒于此，推進(jìn)城市化發(fā)展需要制定科學(xué)合理的住房政策。
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城市化是解決重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根本所在 |
城市的集聚效應(yīng)能夠“放大”生產(chǎn)力要素的作用，因而能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；城市代表著一種現(xiàn)代文明的生活方式，能極大地提升人們的生活水平和生活質(zhì)量，因而對(duì)農(nóng)村人口具有很強(qiáng)的吸引力。這是世界城市人口迅速增長(zhǎng)，城市化浪潮一浪高過(guò)一浪的重要原因。
城市化對(duì)我國(guó)帶來(lái)的積極影響同樣是非常巨大的。
首先，城市化可以大幅度地增加內(nèi)需，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由外需拉動(dòng)為主向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由工業(yè)化推動(dòng)向工業(yè)化和城市化共同推動(dòng)轉(zhuǎn)變。原因在于，城市化帶來(lái)的人口集聚會(huì)推動(dòng)城市房地產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，由此產(chǎn)生持續(xù)、巨大的投資需求；進(jìn)城農(nóng)民工及其子女的衣、食、住、行、醫(yī)療、教育等也會(huì)帶來(lái)巨大的消費(fèi)需求。尤其是在世界經(jīng)濟(jì)不景氣，外部需求持續(xù)萎縮的情況下，推進(jìn)城市化發(fā)展已成為我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要途徑。這在理論界早已達(dá)成了共識(shí)。
其次，城市化有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理突出表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)落后。2011年，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重只有43.1%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的水平，也低于發(fā)展中國(guó)家50%左右的一般水平。從城市的功能及其發(fā)展來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市化具有高度的相關(guān)性。我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，吸收就業(yè)人口少，就是源于城市化水平低。因?yàn)槌鞘谢堑谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求基礎(chǔ)，生產(chǎn)要素和人口聚集形成的規(guī)模和集聚效應(yīng)，不僅創(chuàng)造了生產(chǎn)性服務(wù)和生活服務(wù)的強(qiáng)大需求，而且會(huì)通過(guò)降低服務(wù)業(yè)的成本，促進(jìn)服務(wù)行業(yè)的不斷產(chǎn)生和獨(dú)立化。
再次，城市化帶來(lái)人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向相對(duì)富庶的地區(qū)，從而有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域、行業(yè)差距，緩解社會(huì)不公帶來(lái)的問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡的人口大國(guó)，收入分配結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)貧富差距不斷擴(kuò)大，不僅導(dǎo)致社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的失衡，而且還會(huì)激化社會(huì)矛盾。在我國(guó)農(nóng)村人多地少矛盾突出的情況下，如果繼續(xù)把大量農(nóng)民束縛在農(nóng)業(yè)上，不僅會(huì)制約農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，而且會(huì)制約農(nóng)民收入水平的提高，從而進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)貧富差距。而推進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，提高進(jìn)城勞動(dòng)力的就業(yè)水平和社會(huì)保障水平，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距的最有效途徑。
從收入水平看，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前已進(jìn)入中等收入國(guó)家的行列。為了避免落入中等收入陷阱，無(wú)論是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資、出口拉動(dòng)向由消費(fèi)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，還是在合理調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距等方面，都需要通過(guò)推進(jìn)城市化來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，城市化是解決我國(guó)種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的根本所在。
從城市化發(fā)展水平看，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛剛超過(guò)50%，正處于世界城市化進(jìn)程公理性曲線——諾瑟姆曲線的中期階段，也就是城市化加速發(fā)展階段。未來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達(dá)到70%到80%。這意味著我國(guó)還需要轉(zhuǎn)移兩三億多農(nóng)村人口。如果我們能夠做好充分的準(zhǔn)備，迎接城市化帶來(lái)的挑戰(zhàn)與機(jī)會(huì)，將有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。正因?yàn)槿绱耍Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨指出，21世紀(jì)對(duì)全人類最具影響的兩件大事，一個(gè)是新技術(shù)革命，另一個(gè)是中國(guó)城市化。
城市化以及城市居民收入水平的提高，必然導(dǎo)致住房需求擴(kuò)大和土地供給緊張，從而帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)是拉高房地產(chǎn)的價(jià)格。這在理論和實(shí)踐上都得到了證明。反過(guò)來(lái)，高房?jī)r(jià)帶來(lái)的住房問(wèn)題又會(huì)抵消城市化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的積極影響，并阻礙城市化發(fā)展和水平的提高。
第一，房地產(chǎn)價(jià)格的上漲不僅會(huì)增加城市居民的生活成本，降低對(duì)人才的吸引力，導(dǎo)致人才的流失，影響城市人口的生活質(zhì)量和素質(zhì)的提高，而且還會(huì)提高農(nóng)村人口進(jìn)城的“門檻”，阻礙農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。以上海為例，2011年人均GDP才1萬(wàn)多美元，同期美國(guó)人均GDP達(dá)到4.8萬(wàn)多美元，但上海的生活成本已超過(guò)紐約排在全球第42位。
第二，高房?jī)r(jià)、高租金不僅會(huì)增加企業(yè)尤其是中小型服務(wù)性企業(yè)的成本，還會(huì)形成工資水平上升的壓力，進(jìn)而引起商務(wù)成本的提高。這又會(huì)影響城市產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)和城市競(jìng)爭(zhēng)力，難以吸引其他創(chuàng)新因素加入進(jìn)來(lái)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，結(jié)果將導(dǎo)致城市發(fā)展的停滯甚至衰退。
第三，房?jī)r(jià)上漲形成的財(cái)富積累效應(yīng)，一方面會(huì)使原先擁有住房的居民或者通過(guò)其他渠道獲得房地產(chǎn)的群體享有資產(chǎn)快速升值帶來(lái)的巨大財(cái)富，另一方面又將無(wú)房戶以及低收入人群排除在通過(guò)資產(chǎn)積累財(cái)富之外，甚至難以負(fù)擔(dān)高房?jī)r(jià)而居無(wú)定所，從而進(jìn)一步拉大貧富差距，還會(huì)使“一座房子消滅一個(gè)中產(chǎn)”變成現(xiàn)實(shí)，影響中產(chǎn)者的幸福指數(shù)，抑制了其他消費(fèi)，進(jìn)而加快社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化速度，并有可能引發(fā)其他社會(huì)矛盾，影響城市社會(huì)的穩(wěn)定。
需要強(qiáng)調(diào)的是，城市化確實(shí)具有推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的效應(yīng)，但高房?jī)r(jià)更是不合理的住房政策導(dǎo)致的結(jié)果，因而可以而且必須通過(guò)制定并實(shí)施科學(xué)合理的住房政策來(lái)化解。在這方面，一些國(guó)家的做法為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
例如，德國(guó)在城市化高速增長(zhǎng)過(guò)程中，始終把保障居民住房作為政府首要的政策目標(biāo)之一，制定的所有住房政策都將流動(dòng)人口納入統(tǒng)一的管理框架下，政府每年拿出專款補(bǔ)貼國(guó)民住房，86%的德國(guó)人享有不同額度的購(gòu)房補(bǔ)貼和租金補(bǔ)貼，低收入者還可以申請(qǐng)租金低于成本的“福利住房”。德國(guó)目前建成使用的“福利住房”超過(guò)1000萬(wàn)套，占到家庭總數(shù)的約41%。德國(guó)的住宅金融也相當(dāng)發(fā)達(dá)，除建立了以中央銀行為核心、商業(yè)銀行為主體，專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)并存、共同發(fā)展的住房金融服務(wù)體系外，其特有的“合同儲(chǔ)蓄”住房金融模式，以及房貸的固定利率機(jī)制，也為穩(wěn)定房?jī)r(jià)提供了金融制度保障。
德國(guó)還鼓勵(lì)自建房、合作建房，以打破開發(fā)商對(duì)房屋供應(yīng)的壟斷，政府對(duì)合作社建房給予低息貸款、稅收減免和補(bǔ)貼租金等多方面的政策支持，合作建房占每年新建住宅總數(shù)的比例超過(guò)30%。正是通過(guò)房地產(chǎn)金融政策、稅收政策、保障房政策以及相關(guān)法律制度，德國(guó)在城市化過(guò)程中，保持了房?jī)r(jià)的穩(wěn)定，使包括流動(dòng)人口在內(nèi)的居民都可以獲得與其收入相宜的住房，從而有效防止了高房?jī)r(jià)帶來(lái)的問(wèn)題。自1977年至今30年多年以來(lái)，德國(guó)平均房?jī)r(jià)僅上漲60%，而同期個(gè)人收入增長(zhǎng)3倍。過(guò)去10多年里，德國(guó)物價(jià)平均每年漲幅2%，而房?jī)r(jià)每年上漲1%，扣除物價(jià)因素，德國(guó)房?jī)r(jià)實(shí)際上在以每年1％的速度縮水。
又如，美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家主要通過(guò)稅收政策來(lái)抑制住房的投資投機(jī)性需求。其中美國(guó)對(duì)房地產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓獲得的收益增值部分征收15%到34%的累進(jìn)稅；韓國(guó)對(duì)出售第二套房產(chǎn)的賣主征收50%的資本收益稅，對(duì)擁有第三套住房的賣主征收60%的資本收益稅外，在上個(gè)世紀(jì)70年代后期還實(shí)行了嚴(yán)格的住房限購(gòu)限價(jià)政策，加大了國(guó)家對(duì)住房供給的公共支持力度，建立了政府主導(dǎo)的住房公共支持體制；法國(guó)除要求購(gòu)房者要繳納高額地皮稅外，還需要支付住房稅或空房稅。
總的來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家大都采取了鼓勵(lì)人們購(gòu)買自用住房、建造社會(huì)福利住房、以及直接給家庭（尤其是低收入家庭）提供租房補(bǔ)貼等住房政策。而亞洲國(guó)家的住房政策大都將重點(diǎn)都放在增加自用住房上，忽略了廉租房的提供和對(duì)困難家庭的住房補(bǔ)助，因而住房政策對(duì)城市化發(fā)展帶來(lái)不同的結(jié)果，并對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了不同的影響。
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住房政策科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施措施 |
從微觀角度看，科學(xué)合理的住房政策不僅要使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展；而且要從維護(hù)和促進(jìn)人們最基本的居住權(quán)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。從國(guó)家層面來(lái)看，科學(xué)合理的住房政策必須有利于推進(jìn)我國(guó)城市化的發(fā)展，以及由此決定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定等。
中國(guó)城市居民的主體是中低收入者，他們難以負(fù)擔(dān)起高房?jī)r(jià)，需要增加大量公共住房來(lái)解決他們的基本住房問(wèn)題。而大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移首先要解決的是就業(yè)和住房問(wèn)題。在進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)壓力不大的現(xiàn)實(shí)情況下，能否提供與城市居民和農(nóng)民工收入相適應(yīng)的住房，就成為影響我國(guó)城市化進(jìn)程和水平的重要因素。或者說(shuō)，我國(guó)住房政策在很大程度上決定了住房市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿捌鋵?duì)人口的集聚，進(jìn)而決定了城市的發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的能力。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程與建立在城鄉(xiāng)分割戶籍制度基礎(chǔ)上的住房制度的變遷具有高度一致性，就很好地說(shuō)明了住房問(wèn)題對(duì)我國(guó)城市化發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響。
城市化是必然的趨勢(shì)。未來(lái)我國(guó)城市化的進(jìn)程除取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，戶籍制度的改革和住房政策的調(diào)整仍將是最重要的影響因素。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度必將大大激發(fā)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的意愿，而使這一愿望成為現(xiàn)實(shí)的決定性因素是城市為他們提供住房的能力。同時(shí)，住房建設(shè)將推進(jìn)城市的綜合開發(fā)，本身就是城市化進(jìn)程的一部分。基于住房的民生性和住房問(wèn)題對(duì)城市化的影響，制定科學(xué)合理的住房政策，讓房?jī)r(jià)合理回歸是必然而又唯一正確的選擇。
城市是人居住的地方，實(shí)現(xiàn)居者有其屋是城市發(fā)展的首要要求。基于城市不同收入群體對(duì)住房的不同需求和保障居民擁有住房的基本權(quán)利，相應(yīng)的需要構(gòu)建一個(gè)梯度的住房政策體系，對(duì)于滿足不同收入群體的住房市場(chǎng)進(jìn)行差別化的調(diào)控。例如，對(duì)高收入群體的住房需求主要通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)解決，以房產(chǎn)稅和住房用地政策加以調(diào)控；對(duì)中等收入群體的住房需求，應(yīng)運(yùn)用金融信貸政策和稅收政策，鼓勵(lì)并刺激他們購(gòu)買中小型普通商品房或二手房；對(duì)城市低收入群體和進(jìn)程農(nóng)民工的住房需求，則需要政府提供的保障性住房來(lái)解決。
為了抑制土地財(cái)政模式和房地產(chǎn)投資投機(jī)對(duì)推高房?jī)r(jià)的作用，必須轉(zhuǎn)換現(xiàn)有的土地財(cái)政模式，實(shí)現(xiàn)由單純出讓增量土地所有權(quán)向?qū)Υ媪客恋卣魇瘴飿I(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財(cái)政收入的轉(zhuǎn)變，同時(shí)通過(guò)增加居住用地的有效供應(yīng)等其他政策措施來(lái)平抑地價(jià)。通過(guò)實(shí)行更為嚴(yán)格的差別化住房信貸政策，加強(qiáng)對(duì)不同類型住房建設(shè)的信貸管理，防止高檔商品房的過(guò)度開發(fā)，鼓勵(lì)保障性住房的建設(shè)。對(duì)中小型普通商品房應(yīng)采取長(zhǎng)期的限購(gòu)政策，以抑制不合理的住房需求，引導(dǎo)個(gè)人的合理住房消費(fèi)。要把改善小區(qū)的居住環(huán)境作為重點(diǎn)，通過(guò)擴(kuò)大公共空間和綠化面積，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和社區(qū)管理服務(wù)等來(lái)提高居民小區(qū)的質(zhì)量和居住水平。
我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不穩(wěn)定、住房?jī)r(jià)格過(guò)高的一個(gè)重要原因是保障性住房建設(shè)滯后，沒(méi)能解決城市低收入群體和進(jìn)城農(nóng)村人口的住房問(wèn)題。
為此首先要制定住房保障法，完善保障性住房的相關(guān)法律法規(guī)，改變現(xiàn)行住房保障政策大多因以規(guī)范性文件形式發(fā)布而未能形成制度約束，以及政策邊界不清晰、利益調(diào)節(jié)和退出機(jī)制不完善等狀況。其次要克服保障房建設(shè)的資金瓶頸，在確保政策性資金（主要包括中央財(cái)政補(bǔ)助、土地出讓凈收益、公積金建房貸款和公積金增值凈收益）到位的前提下，努力尋找商業(yè)融資的有效途徑，多渠道解決資金問(wèn)題。再次，要建立公平、公正、公開的保障性住房分配機(jī)制和運(yùn)行管理制度，規(guī)范保障性住房分配的操作流程，加強(qiáng)監(jiān)督與管理。此外，政府還要制定合理的保障性住房土地政策和監(jiān)管政策，保證保障性住房的用地供給，提高管理水平，提升透明度和公平性，確保保障性住房建設(shè)的質(zhì)量和效率。