1993年的十四屆三中全會(huì)上提出了要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。當(dāng)時(shí)所講的現(xiàn)代企業(yè)制度是指以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以完善的企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度，其主要內(nèi)容包括：企業(yè)法人制度、企業(yè)自負(fù)盈虧制度、出資者有限責(zé)任制度、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制與組織管理制度。回過(guò)頭看，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步，在特定歷史條件下，為國(guó)企改革指明了方向，為我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架創(chuàng)造了必要前提，也推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改革的歷史性突破。
但近20年后的今天看，國(guó)有企業(yè)改革的大環(huán)境發(fā)生了深刻變化。在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架、全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的歷史新時(shí)期，國(guó)有企業(yè)改革面臨著諸多的新矛盾、新問(wèn)題。從變化了的形勢(shì)出發(fā)，把建立完善的公共企業(yè)制度作為改革的新目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)向公益性的回歸，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革的新突破十分關(guān)鍵。
改革開(kāi)放走到今天，國(guó)有企業(yè)的主要矛盾不是規(guī)模做不大，不是不能盈利，而是公益性嚴(yán)重不足，改革應(yīng)當(dāng)確立建設(shè)公共企業(yè)制度的新目標(biāo)
現(xiàn)在人們?cè)u(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)改革的確是“冰火兩重天”：有的說(shuō)成績(jī)巨大，有的說(shuō)比較失望，這兩種看法都有比較可靠的數(shù)據(jù)支撐。說(shuō)好的，的確國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)線盡管收縮了，但規(guī)模、利潤(rùn)都上了大臺(tái)階。2002-2010年，全國(guó)國(guó)企數(shù)量平均每年減少7500家左右，但同時(shí)，銷售收入年均增長(zhǎng)18%，利潤(rùn)年均增長(zhǎng)23%。2002-2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬(wàn)億元增加到28萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入從3.36萬(wàn)億元增加到20.2萬(wàn)億元，這些成績(jī)的確無(wú)法否認(rèn)。
說(shuō)差的，也能夠毫不費(fèi)力地找出證據(jù)。比如目前國(guó)有資本占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的行業(yè)主要在自然資源類產(chǎn)業(yè)等上游產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)領(lǐng)域。在石油石化、電力工業(yè)和通信三大行業(yè)，2009年國(guó)有資本占全部央企資本總額的68.13%。但這些領(lǐng)域的低質(zhì)量、高價(jià)格現(xiàn)象也很普遍，包括高管薪酬、員工薪酬畸形高、收租分紅比例低等問(wèn)題也為社會(huì)所詬病。以基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域?yàn)槔瑖?guó)有股占比為71%，但截至2010年，我國(guó)寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國(guó)、英國(guó)、日本等30多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織國(guó)家平均水平的1/10，但是平均1兆每秒網(wǎng)速的接入費(fèi)用卻是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的3-4倍。
客觀一點(diǎn)來(lái)看，如果比照過(guò)去所提的建立現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)目標(biāo)，成績(jī)是巨大的，國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)主體、競(jìng)爭(zhēng)主體，也實(shí)現(xiàn)了增值保值，應(yīng)當(dāng)說(shuō)與原來(lái)政策設(shè)計(jì)的初衷是一致的。但也要看到，國(guó)有企業(yè)公益性不足也成為突出的矛盾。
這就自然而然地提出一個(gè)問(wèn)題：未來(lái)國(guó)有企業(yè)繼續(xù)扮演市場(chǎng)主體、競(jìng)爭(zhēng)主體的角色好呢，還是作為公共企業(yè)，主要提供公益性服務(wù)好呢？
所謂公共企業(yè)，是指持續(xù)存在的、以為社會(huì)提供具有公益性產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、且具有一定盈利目標(biāo)、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟(jì)實(shí)體。建立公共企業(yè)制度，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)的公益性，有望使我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革獲得新的生命力，去的歷史性的新突破。
國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)更能夠反映社會(huì)公眾對(duì)公益性服務(wù)的新要求
我國(guó)進(jìn)入中等收入階段之后，有一個(gè)很大的變化就是公共教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障、公共就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品需求全面快速增長(zhǎng)。而在這些領(lǐng)域的公共投入嚴(yán)重不足，發(fā)展嚴(yán)重滯后，從而造成實(shí)際社會(huì)福利水平難以隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而同步提高。
放在這個(gè)特定背景下就不難理解，為什么經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有企業(yè)的人認(rèn)為自己成績(jī)巨大，而老百姓并不買賬。對(duì)于一般老百姓來(lái)說(shuō)，你國(guó)有企業(yè)賺再多的錢、規(guī)模再增長(zhǎng)幾倍，并不關(guān)乎自己的福利提高。有時(shí)候相反，可能要支付更多的價(jià)格去購(gòu)買國(guó)有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。
過(guò)去我們說(shuō)現(xiàn)代企業(yè)制度是個(gè)新東西，那時(shí)候整個(gè)國(guó)家缺少真正的企業(yè)，今天真正的企業(yè)一點(diǎn)都不缺，缺的是具有公共精神、社會(huì)責(zé)任的公共企業(yè)。就拿一段時(shí)期以來(lái)人們關(guān)注的校車問(wèn)題來(lái)說(shuō)，許多國(guó)家由政府辦校車公司，寧愿自己虧損，也要保證學(xué)生們坐上最有安全保障的校車。美國(guó)是提倡市場(chǎng)自由的國(guó)家，但校車由聯(lián)邦、州以及地方政府共同管理校車服務(wù)。美國(guó)校車的安全系數(shù)是家庭轎車和公共汽車的40倍。我們看到國(guó)有企業(yè)終于開(kāi)始盈利了，看到國(guó)有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張了，但令人擔(dān)憂的是，如果國(guó)有企業(yè)都不愿意更多地承擔(dān)公共責(zé)任，能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本去做虧損的生意？
今天在變化了的形勢(shì)下，仍然把國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)限定在現(xiàn)代企業(yè)制度上，看不出國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)有什么區(qū)別，在操作上都是競(jìng)爭(zhēng)主體、市場(chǎng)主體，都要擴(kuò)張，都要盈利。與現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)目標(biāo)相比，公共企業(yè)制度這個(gè)目標(biāo)更能夠反映廣大社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求。
今天社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的真正訴求和期待，就是讓國(guó)有企業(yè)成為真正的公共企業(yè)，把提高普遍福利作為自己的主要目標(biāo)追求，而不是把盈利和擴(kuò)張放在首位。
國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)更能反映轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新要求
“十二五”時(shí)期，中央已確定了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的改革發(fā)展思路。未來(lái)5-10年，能不能順利轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對(duì)我國(guó)邁向高收入階段十分關(guān)鍵。國(guó)有企業(yè)發(fā)展定位問(wèn)題應(yīng)當(dāng)服從于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這個(gè)大局。
第一，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標(biāo)追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，解決廣大居民在上學(xué)、看病、養(yǎng)老、住房等方面的后顧之憂，減輕中低收入者的負(fù)擔(dān)，有利于創(chuàng)造良好的消費(fèi)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。
第二，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標(biāo)追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中扮演重要角色，對(duì)賦予農(nóng)民國(guó)民待遇，取消城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，提高人口城市化水平至關(guān)重要。未來(lái)5-10年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大潛力在人口城市化，人口城市化的加快將為服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展開(kāi)辟巨大的空間，從而為我國(guó)實(shí)現(xiàn)由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造十分有利的條件。
第三，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標(biāo)追求，很重要的是進(jìn)入教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域，在這些方面加大投資，其實(shí)就是大幅度提高我國(guó)的人力資本投入水平。這將為我國(guó)實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)資本向人力資本主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定重要基礎(chǔ)。我國(guó)能不能由人口大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本大國(guó)，對(duì)我國(guó)順利邁向高收入階段具有決定性意義。
國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)更能夠反映完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新要求
今年政府工作報(bào)告在強(qiáng)調(diào)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的同時(shí)，又再次強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，即毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這給下一步國(guó)有企業(yè)改革定位，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了重要的指導(dǎo)思想。在這一指導(dǎo)思想下，至少可以明確如下幾點(diǎn)：
第一，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)并不是對(duì)立的關(guān)系，不是簡(jiǎn)單的“國(guó)進(jìn)民退”或者“國(guó)退民進(jìn)”，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全可以兼容二者的發(fā)展，并發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。未來(lái)的改革方向是發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)關(guān)系，發(fā)揮二者各自的優(yōu)勢(shì)，而不是讓二者對(duì)立起來(lái)爭(zhēng)“地盤”。
第二，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標(biāo)追求，才能把自己的優(yōu)勢(shì)真正發(fā)揮好。我們常說(shuō)國(guó)家能夠集中力量辦大事，現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)，尤其是央企規(guī)模與過(guò)去相比不可同日而語(yǔ)，2011年公布的世界500強(qiáng)企業(yè)中，中央企業(yè)有38家上榜。現(xiàn)在國(guó)家最大的事情是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高老百姓的福利水平，確保國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展。在這些方面，國(guó)有企業(yè)潛在的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。
第三，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標(biāo)追求，有利于真正落實(shí)“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。目前非公有制經(jīng)濟(jì)不僅是創(chuàng)造最多經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出（約占GDP的70%）和就業(yè)的部門，是最主要的增長(zhǎng)引擎，而且也是創(chuàng)新最為活躍的經(jīng)濟(jì)部門（65%和專利和75%的技術(shù)創(chuàng)新都來(lái)自非公經(jīng)濟(jì)）。國(guó)有企業(yè)主動(dòng)追求社會(huì)責(zé)任，就會(huì)給非公經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟更大的政策空間和制度空間。
第四，國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，是強(qiáng)化了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體地位和主導(dǎo)地位，并能夠?qū)⑦@個(gè)主體地位和主導(dǎo)地位植根于公平可持續(xù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)。早在2008年，有測(cè)算表明，我國(guó)到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要投入6.42萬(wàn)億。
再比如，國(guó)有資本在推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型與綠色增長(zhǎng)方面的空間相當(dāng)大。“十一五”我國(guó)環(huán)境保護(hù)投入為2.16萬(wàn)億元，約占GDP的1.41%；但世界銀行的研究報(bào)告顯示，當(dāng)治污投入占GDP的1.5%-2%時(shí)才能控制污染，占GDP的2%-3%時(shí)才能改善環(huán)境質(zhì)量。在我國(guó)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革嚴(yán)重滯后的條件下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)很難有積極性進(jìn)軍這些領(lǐng)域，新增國(guó)有資本理應(yīng)在該領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。“十二五”時(shí)期，國(guó)有資本積極參與，使全國(guó)環(huán)保投入比“十一五”的投入至少增加1.5倍，達(dá)到5.4萬(wàn)億元，有望使生態(tài)環(huán)境得到真正有效的改善。
如果國(guó)有資本能在上述公益性領(lǐng)域發(fā)揮作用，不僅不會(huì)削弱國(guó)有資本的控制力，反而有助于強(qiáng)化國(guó)有資本主導(dǎo)地位，而且這種控制力是建立在市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，建立在社會(huì)福利最大化的目標(biāo)下，對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更為有利，更具有可持續(xù)性。
第五，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)從現(xiàn)代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度的升華
無(wú)論從實(shí)踐上還是從理論上，對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向性選擇提出新的要求。我國(guó)迫切需要從基本國(guó)情出發(fā)，探索建立規(guī)范的公共企業(yè)制度，并使之法定化，消除各種無(wú)謂的爭(zhēng)論。
從實(shí)踐看，建立公共企業(yè)制度應(yīng)當(dāng)從解決國(guó)有資本公益性不足的矛盾出發(fā)，確立三個(gè)具體目標(biāo)：第一，新時(shí)期國(guó)有資本的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)有利于提高普遍福利水平，應(yīng)當(dāng)確立國(guó)有資本在提高普遍福利上的目標(biāo)；第二，國(guó)有資本要發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定功能，需要帶頭進(jìn)行收入分配改革，在調(diào)節(jié)收入分配差距上有所作為；第三，國(guó)有資本盈利的增加，不能主要服務(wù)于國(guó)有資本規(guī)模的擴(kuò)張，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益性支出的增加。
國(guó)有企業(yè)在提高普遍福利上的目標(biāo)可以做這樣的定位：第一，與我國(guó)2020年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相銜接，規(guī)定新增國(guó)有資本配置在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，使公益性服務(wù)惠及農(nóng)村、落后地區(qū)和困難群體，使新增國(guó)有資本投入到公益性服務(wù)上的比例不低于60%；第二，確立基礎(chǔ)領(lǐng)域提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、降低價(jià)格的目標(biāo)，倒逼國(guó)有壟斷行業(yè)改革；第三，在同一行業(yè)，區(qū)分公益性和非公益性環(huán)節(jié)，規(guī)定公益性環(huán)節(jié)國(guó)有資本最低配置比例目標(biāo)，限制非公益性環(huán)節(jié)的國(guó)有資本投入。
國(guó)有企業(yè)作為“社會(huì)穩(wěn)定器”的目標(biāo)可以做這樣的定位：第一，控制行業(yè)收入差距。根據(jù)2009年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)收入最高和最低行業(yè)的差距達(dá)11倍。這是一個(gè)相對(duì)保守的數(shù)字，但即使是這個(gè)數(shù)字也大大高于國(guó)際的平均水平。例如，2006-2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國(guó)、法國(guó)約為1.6-2倍，德國(guó)、加拿大、美國(guó)、韓國(guó)在2.3-3倍之間。
考慮到我國(guó)行業(yè)間工資差距的壟斷因素，“十二五”期間應(yīng)重點(diǎn)控制壟斷行業(yè)的過(guò)高收入。在這個(gè)前提下，有可能將行業(yè)差距縮小到7倍左右。第二，控制壟斷行業(yè)工資的總收入。通過(guò)5-10年的努力，將壟斷行業(yè)收入占全國(guó)職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內(nèi)。第三，參考各行業(yè)的平均標(biāo)準(zhǔn)，制定國(guó)有企業(yè)高管薪酬標(biāo)準(zhǔn)。把壟斷行業(yè)高管薪酬與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的高管薪酬差距控制在30%以內(nèi)。
國(guó)有企業(yè)正確處理盈利性和公益性的目標(biāo)可以做這樣的定位：強(qiáng)化國(guó)有資本公益性，重要的途徑是通過(guò)對(duì)國(guó)有資本收租分紅，擴(kuò)大公益性支出，使國(guó)有企業(yè)分紅能夠逐步承擔(dān)基本公共服務(wù)均等化新增財(cái)力的30%-40%，即承擔(dān)2.8-3.7萬(wàn)億元。國(guó)有企業(yè)“十二五”累計(jì)利潤(rùn)預(yù)期為10.8萬(wàn)億元，要承擔(dān)起2.8-3.7萬(wàn)億元的社會(huì)福利建設(shè)新增支出，國(guó)有企業(yè)分紅比例在“十二五”期間平均分紅率需要達(dá)到30%左右。