鐵道部近日發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），該意見(jiàn)進(jìn)一步明確了民間資本投資鐵路的領(lǐng)域、方式及相關(guān)保障措施。我們認(rèn)為，該意見(jiàn)內(nèi)容與2006年公布的類(lèi)似法規(guī)相比，表達(dá)出更多鐵道部意將民間資本引入鐵路部門(mén)的決心，也更具有可實(shí)施性，但鑒于當(dāng)前制約民資進(jìn)入鐵路部門(mén)的體制難題難以短期根本消除，該意見(jiàn)的實(shí)施見(jiàn)效仍需要較長(zhǎng)時(shí)間。
鐵路部門(mén)雖然一直被譽(yù)為最后一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“壟斷堡壘”，但它引入民間資本參與鐵路建設(shè)并不是“新鮮事”，早在2005年7月，鐵道部為響應(yīng)政府提出的支持非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策精神，就出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，緊接著，2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則。但幾年來(lái)的實(shí)踐表明，當(dāng)時(shí)鐵路部門(mén)向民間資本伸出的歡迎之手并沒(méi)有引來(lái)民間資本的大舉進(jìn)入。究其原因，這很大程度上與鐵道部?jī)?nèi)在的引資動(dòng)力不足有關(guān)，另一方面也與鐵路部門(mén)相關(guān)制度改革沒(méi)有跟上有關(guān)。
當(dāng)前鐵道部自身面臨著非常大的經(jīng)營(yíng)壓力，引入民間資本的迫切性大大提高。去年下半年，幾大商業(yè)銀行對(duì)于鐵道部的貸款集中度已經(jīng)超出紅線(xiàn)，要不是中央政府向商業(yè)銀行下達(dá)給予鐵道部貸款的指令，鐵道部去年四季度將難以獲得救急貸款以支持在建的項(xiàng)目；而今年以來(lái)，鐵道部的壓力更是有增無(wú)減，最新公布的數(shù)據(jù)顯示，今年一季度鐵道部?jī)籼潛p69.79
億元，大大高于去年一季度37.6
億元的虧損，鐵道部總負(fù)債為24298億元，負(fù)債率升至60.62%，已超過(guò)《證券法》允許的可發(fā)行債券的負(fù)債水平，這些經(jīng)營(yíng)壓力都使得鐵道部獨(dú)自完成鐵路建設(shè)目標(biāo)心有余而力不足。今年鐵路固定資產(chǎn)投資安排為5000億元規(guī)模，但前4個(gè)月全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資只有895.97億元，同比減少48.3%，而未來(lái)3年，根據(jù)十二五規(guī)劃的要求，我國(guó)安排鐵路投資每年都不會(huì)少于5000億元，總計(jì)超過(guò)1.5萬(wàn)億元。這都使得鐵道部不得不加快鐵路部門(mén)向民間資本開(kāi)放的進(jìn)程，鐵道部今年年初就試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，以鼓勵(lì)各地政府出錢(qián)建設(shè)城際鐵路。
從該意見(jiàn)的內(nèi)容來(lái)看，雖然許多規(guī)定與6年前的有類(lèi)似之處，但是在以下方面體現(xiàn)出鐵道部進(jìn)一步開(kāi)放民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的決心。
第一，民間資本進(jìn)入鐵路的準(zhǔn)入政策更透明，行政性限制更少，如意見(jiàn)第一條規(guī)定就指出市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開(kāi)透明，對(duì)各類(lèi)投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件，并指出要進(jìn)一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項(xiàng)，凡市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不再實(shí)行行政審批。
第二，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的限制更少。2006年的規(guī)定中雖然指出允許非公有資本以合資、合作、聯(lián)營(yíng)及投資參股等方式，參與鐵路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，但也強(qiáng)調(diào)合資組建鐵路客運(yùn)公司，需由國(guó)有資本控股，而今年的規(guī)定則沒(méi)有該限制性條件，只是強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)民間資本投資參與鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)業(yè)務(wù)，這意味著民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資的話(huà)語(yǔ)權(quán)更大。
第三，民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域更寬。這次鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域是全方位的，不僅包括了鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域等，還包括鐵路第三方服務(wù)設(shè)施等，如意見(jiàn)鼓勵(lì)民間資本投資參與鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)、安全評(píng)估、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理及其他相關(guān)技術(shù)服務(wù)活動(dòng)，這是2006年的規(guī)定中所沒(méi)有的，鑒于這些第三方的鐵路服務(wù)設(shè)施通常把握了鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，它們對(duì)于民資的開(kāi)放無(wú)疑有利于民間資本從源頭掌握產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制高點(diǎn)，從而更便于民間資本大規(guī)模進(jìn)入鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。
第四，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的配套政策更完善，如意見(jiàn)指出要完善相關(guān)政策措施，按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，在鐵路市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、財(cái)務(wù)清算辦法、運(yùn)輸管理、項(xiàng)目審批、接軌許可及公益性運(yùn)輸負(fù)擔(dān)等方面，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，保護(hù)各類(lèi)投資者的合法權(quán)益。
盡管新規(guī)有利于促進(jìn)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資，但我們認(rèn)為，在當(dāng)前鐵道部更深層次的改革沒(méi)有大規(guī)模開(kāi)展的情況下，意見(jiàn)也將難以得到真正落實(shí)，也會(huì)在多方面制約民間資本投資鐵路部門(mén)的熱情。
如現(xiàn)在除了煤運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)以外，鐵路領(lǐng)域可以盈利的項(xiàng)目較少，主要原因在于國(guó)家出于鐵路要承擔(dān)很多公益性的運(yùn)輸?shù)男枰瑢?duì)于鐵路的價(jià)格是嚴(yán)格控制的，這在當(dāng)前各類(lèi)運(yùn)輸成本都處于上漲階段時(shí)，顯然不利于民資進(jìn)入鐵路運(yùn)輸部門(mén)；鐵路現(xiàn)在是統(tǒng)一調(diào)度指揮，這意味著民間資本并沒(méi)有自由支配運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，運(yùn)輸權(quán)利的受限顯然增大了民間資本的投資風(fēng)險(xiǎn)；在現(xiàn)有鐵路政企合一還沒(méi)有完全分開(kāi)的情況下，鐵路收益分配模式是由鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分清算模式?jīng)Q定的，但在鐵路部門(mén)對(duì)于民間資本放開(kāi)后，它們顯然就會(huì)擔(dān)心鐵道部在清算過(guò)程中侵害它們的利益。
因此，如果不改變鐵道部政企合一的體制以及不適應(yīng)市場(chǎng)的計(jì)劃管理機(jī)制，意見(jiàn)的有效落實(shí)將很可能再次落空。而幸運(yùn)的是，近年來(lái)，在“溫州動(dòng)車(chē)事件”的觸動(dòng)下，中央高層督促鐵道部加快改革的決心加大，改革也正在加快推進(jìn)，去年6月，鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》，將鐵道部職責(zé)與各鐵路局及各專(zhuān)業(yè)公司的職責(zé)進(jìn)行了更為明確的劃分，并且從今年1月開(kāi)始，在鐵路內(nèi)部實(shí)現(xiàn)政企職能分開(kāi)；今年3月，鐵道部要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線(xiàn)原本由地方鐵路局持有的股權(quán)，全部移交給鐵道部旗下唯一的全國(guó)鐵路投資企業(yè)中鐵投以實(shí)現(xiàn)鐵路投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的分離，今年鐵道部表示還要繼續(xù)實(shí)施政企分離的改革，切實(shí)把鐵道部的一些職能落實(shí)到位，而更為綜合的鐵路體制改革方案也正在鐵道部、發(fā)改委、財(cái)政部等部委的主導(dǎo)下加快進(jìn)行。
當(dāng)然，更大規(guī)模的改革還將隨著2013年新政府的上任開(kāi)展，鑒于鐵路改革的復(fù)雜性，改革措施的實(shí)施將需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的過(guò)程。