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積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革
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2012-05-11 作者：劉振偉（全國人大常委會委員、全國人大農(nóng)委副主任委員） 來源：人民日報
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科學(xué)合理配置土地資源，是同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。當(dāng)前，需要積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，促進(jìn)土地資源科學(xué)合理配置。
土地利用規(guī)劃問題。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等，是確定國土、人口、產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)性規(guī)劃，對國家及各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走向具有重要作用。規(guī)劃在編制和實施中須注意四個方面：一是有機(jī)銜接提高科學(xué)性。在用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)上，土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等具有指導(dǎo)作用，因此，兩個規(guī)劃的時限應(yīng)一致，在數(shù)據(jù)來源、土地分類、人口統(tǒng)計等技術(shù)方面應(yīng)一致；兩個規(guī)劃與各專項規(guī)劃及各類功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)一致，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃應(yīng)一致。二是提高公眾參與的廣泛性。規(guī)劃在最終審定前，編制機(jī)關(guān)應(yīng)征求公眾和專家的意見，提高規(guī)劃的科學(xué)性和公眾的認(rèn)同感。三是提請本級人大審議提高權(quán)威性。建議省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，在報國務(wù)院批準(zhǔn)前，報本級人大常委會審議并按審議的多數(shù)意見作出修改；省會（首府）城市和其他較大城市的土地利用規(guī)劃，在報省、自治區(qū)人民政府審查前，報本級人大常委會審議并按審議的多數(shù)意見作出修改。土地利用年度計劃的執(zhí)行情況，應(yīng)向本級人民代表大會報告，并按審議中形成共識的意見認(rèn)真整改。上級政府對下級政府違反土地利用總體規(guī)劃及土地年度計劃的處理情況，應(yīng)向本級人大常委會報告。四是嚴(yán)格執(zhí)法增強(qiáng)約束性。法律手段、行政手段和技術(shù)手段并用，確保規(guī)劃的約束性指標(biāo)落實。同時，規(guī)范土地管理中的權(quán)力運行，實施有效監(jiān)督。
完善征地制度問題。完善征地管理制度，應(yīng)按照黨的十七屆三中全會精神，解決好四個問題：一是縮小征地范圍。現(xiàn)行法律沒有界定公共利益的范圍，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了無論公益性用地還是經(jīng)營性用地都普遍使用征地權(quán)的現(xiàn)象。在修改有關(guān)土地征用的法律法規(guī)時，應(yīng)認(rèn)真研究解決征地范圍問題。二是規(guī)范征地程序。完善法律法規(guī)，對尊重和保護(hù)農(nóng)民在征地中的話語權(quán)作出硬性規(guī)定。加大執(zhí)法力度，對程序有瑕疵的用地申請暫緩審批。加強(qiáng)人大監(jiān)督。三是合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)按照土地對于農(nóng)民既具有生產(chǎn)資料功能又具有社會保障功能并考慮土地增值收益的思路，參考土地的市場價格，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是落實安置政策。有些地方采取了預(yù)留發(fā)展經(jīng)營用地或經(jīng)營用房、部分征地補(bǔ)償款作價入股參與經(jīng)營等多種方式落實征地安置政策，對此應(yīng)認(rèn)真總結(jié)。
農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題。一些地方農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅、房屋閑置等現(xiàn)象較為普遍。在堅持宅基地集體所有制性質(zhì)的前提下，如何既體現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)價值，避免浪費，又不使農(nóng)民失去住所，是需要進(jìn)一步探索的問題。應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)試驗，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住房且已落戶的進(jìn)城務(wù)工人員，或全家已遷入城鎮(zhèn)且已享受城鎮(zhèn)居民待遇的人員，允許其有償退出宅基地。如果能賦予農(nóng)民宅基地資產(chǎn)屬性，在嚴(yán)格管理的前提下允許其合理流轉(zhuǎn)和有償使用，在退出宅基地時能獲得相對合理的收益，將有力推動農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。
“土地財政”問題。土地收入已成為許多地方政府收入的重要來源。賣地者透支用地者的未來收益，用地者透支這些未來收益所一次性交納的土地出讓金最終又轉(zhuǎn)嫁給了消費者。加之征地越多，地方收入越多，“土地財政”因此成為刺激過度征地的誘因。“土地財政”背后還有“土地金融”，有些地方把儲備的土地作抵押，向銀行貸款融資。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，不占用土地是不可能的。處理好城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展的利益關(guān)系，處理好占用耕地發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障國家糧食安全的關(guān)系，處理好土地收益在政府、企業(yè)和農(nóng)民間的分配關(guān)系，合理、節(jié)約、集約使用土地，需要對現(xiàn)行土地使用制度進(jìn)行科學(xué)評估、系統(tǒng)研究，并盡快完善。
“耕地紅線”問題。實現(xiàn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定的到2020年耕地保有量18.05億畝、基本農(nóng)田保護(hù)面積15.6億畝的目標(biāo)，應(yīng)以建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度為核心，全面提高保護(hù)水平。第一，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。加強(qiáng)研究耕地保護(hù)機(jī)制的定位、資金來源、補(bǔ)償對象、支付方式等，做好制度設(shè)計，盡快在條件具備的地方實施。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)全面建立基本農(nóng)田保護(hù)基金制度，使承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)義務(wù)的地方和農(nóng)民得到永久經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。第二，耕地“占補(bǔ)平衡”應(yīng)質(zhì)、量并舉。在嚴(yán)格執(zhí)行耕地數(shù)量“占補(bǔ)平衡”的同時，應(yīng)把耕地質(zhì)量有提高或不下降作為重要考核指標(biāo)，建立健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收和考核辦法。對達(dá)不到要求的，從土地出讓收益和新增建設(shè)用地有償使用費中提取資金，專項用于項目后期管護(hù)和提高土地肥力。第三，形成耕地保護(hù)管理合力。在強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)地方政府分級負(fù)責(zé)的同時，應(yīng)建立以國土部門為主，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門共同參與的基本農(nóng)田保護(hù)管理體系，形成管理合力，提高管理水平。
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