農(nóng)業(yè)興則百業(yè)興，農(nóng)民富則社會富，農(nóng)村穩(wěn)則社會穩(wěn)。溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，要更加重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為各項工作的重中之重，進一步加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢。就此，中國經(jīng)濟時報記者日前專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強。
中國經(jīng)濟時報：２０１１年，我國糧食總產(chǎn)量達到５７１２１萬噸，比２０１０年增產(chǎn)２４７３萬噸，實現(xiàn)了連續(xù)８年增長，達到了２０２０年糧食產(chǎn)能規(guī)劃水平。即便如此，我國糧食供應(yīng)仍處于緊平衡狀態(tài)。這些年糧食發(fā)展的道路也表明，我國的糧食生產(chǎn)保障能力還比較脆弱，面臨的形勢依然不容樂觀。正因為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出，要落實好“米袋子”省長負責(zé)制，保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給。對此，你是怎么理解的？
程國強：確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期任務(wù)，更是當(dāng)前應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜形勢、確保“穩(wěn)中求進”大局的基礎(chǔ)支撐。必須千方百計保障糧食生產(chǎn)不滑坡、保持農(nóng)產(chǎn)品價格不大起大落。但是，在糧食“八連增”的高基數(shù)背景下，保持糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度越來越大，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡的風(fēng)險日益上升。
我國糧食生產(chǎn)“八連增”的經(jīng)驗表明，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，必須“政策好、人努力、天幫忙”，而“政策好”是其中的關(guān)鍵。只有有效的政策支持和激勵，才能充分調(diào)動農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性、真正做到穩(wěn)定糧食種植面積，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出，要“穩(wěn)定糧食種植面積”，“農(nóng)業(yè)補貼要繼續(xù)增加總量，提高標準，擴大范圍，完善機制”，“繼續(xù)提高糧食最低收購價”。
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創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)支持政策機制迫在眉睫 |
中國經(jīng)濟時報：“政策好”是我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)八連增的關(guān)鍵。但是，許多代表反映，目前糧價上漲跑不過農(nóng)資價格上漲，種糧的利潤空間越來越小，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持政策力度還不夠，政策效果也不像原來那么明顯，難以繼續(xù)保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。對此，你有什么建議？
程國強：進入新世紀以來，中央先后出臺實施了糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列支持農(nóng)業(yè)的政策措施，基本形成了以價格支持為基礎(chǔ)、以直接補貼為主體的農(nóng)業(yè)支持政策框架體系，為這些年保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、促進農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮重要而關(guān)鍵的作用。
但是，近年來，一些政策措施的效果出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢，個別政策在實際執(zhí)行過程中，改變了政策設(shè)計初衷，由過去支持提高農(nóng)民種糧積極性、鼓勵糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊霓r(nóng)民收入支持措施，政策效能趨于弱化。還有的政策在實施操作上也有較大完善的空間，目前已出現(xiàn)糧食市場政策化趨向逐步增強等問題。
我認為，目前的農(nóng)業(yè)支持政策措施經(jīng)過８－９年的實施，確實到了需要進一步調(diào)整完善的階段。否則，很難在新形勢下保護調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。特別是，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢和新要求，抓緊創(chuàng)新政策機制，進一步增強政策的針對性、指向性和有效性，探索提高農(nóng)民種糧積極性，增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的新思路、新方式和新舉措。
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保供給應(yīng)是農(nóng)業(yè)政策的首要目標 |
中國經(jīng)濟時報：當(dāng)前，確實存在政策效能弱化問題，一些政策未有效發(fā)揮提高農(nóng)民種糧積極性作用。在下一步政策制定過程中，應(yīng)該注意什么？
程國強：最基本的，要把握一點，必須明確現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)支持政策的核心目標是“保供給、促增收”。其中，保障糧食安全，確保主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不可逾越的歷史任務(wù)，是保持國民經(jīng)濟健康持續(xù)穩(wěn)定運行的戰(zhàn)略需要。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，耕地、淡水等農(nóng)業(yè)資源對糧食生產(chǎn)的約束日益增強，種糧比較效益持續(xù)降低，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性難度越來越大，促進糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展、保障糧食供求平衡的任務(wù)更加艱巨。因此，必須把確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，作為現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)政策的首要目標。
中國經(jīng)濟時報：記得你以前的研究報告曾經(jīng)提到過，目前我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍然十分薄弱，需要支持補貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多。目前要實現(xiàn)“保供給”目標，需要有巨額財政資金的支持。但現(xiàn)階段我國的國力財力相對有限，政府財力還不能完全承擔(dān)這些資金需求。那么，創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)支持政策機制，需有怎樣的考慮？
程國強：在現(xiàn)階段我國財力有限的條件下，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策新機制，需要把握好四點：一是“量力而行、循序漸進”。即必須從我國的基本國情出發(fā)，立足當(dāng)前、著眼長遠，量力而行、盡力而為、循序漸進，建立穩(wěn)步增長的農(nóng)業(yè)補貼投入機制。二是“明確指向、突出重點”。即要緊緊圍繞保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵任務(wù)，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，把有限的農(nóng)業(yè)補貼政策資源集中使用到重點品種、重點地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是“市場導(dǎo)向、遵循規(guī)則”。即選擇支持政策措施，要以市場化為導(dǎo)向，注重充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，適應(yīng)市場規(guī)律，一般產(chǎn)品主要靠市場調(diào)節(jié)，重點產(chǎn)品也應(yīng)盡量減少市場干預(yù)和扭曲。要根據(jù)ＷＴＯ規(guī)則和我國的承諾，確保補貼總量、支持結(jié)構(gòu)和政策措施符合ＷＴＯ規(guī)則要求。四是“協(xié)調(diào)配套、提高效能”。即要注重整合支農(nóng)政策，發(fā)揮價格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能；統(tǒng)籌利用信貸、保險等機制，通過分工組合、功能互補，發(fā)揮政策的組合效應(yīng)和規(guī)模效益。
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農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)向重點品種和重點地區(qū)傾斜 |
中國經(jīng)濟時報：現(xiàn)階段加大農(nóng)業(yè)支持政策力度，必須量力而行、突出重點，具體應(yīng)如何做？
程國強：一是必須重點支持事關(guān)國家糧食安全的重要農(nóng)產(chǎn)品，其中包括作為口糧直接消費的小麥、水稻等糧食品種。特別是，要根據(jù)水稻供需關(guān)系趨緊的新形勢，在現(xiàn)有支持措施基礎(chǔ)上，研究建立專門針對水稻的補貼支持新機制。
二是必須明確政策的地域指向，重點支持資源條件好、生產(chǎn)規(guī)模大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性，夯實國家糧食安全的基礎(chǔ)。
三是針對提高農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)、品質(zhì)和產(chǎn)能，調(diào)動農(nóng)民積極性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取指向明確、針對性強的支持措施，提高政策實施效率。如進一步完善良種推廣補貼、農(nóng)資綜合補貼等。
中國經(jīng)濟時報：在日前召開的全國“兩會”上，全國政協(xié)委員、國家雜交水稻工程技術(shù)研究中心主任袁隆平建議，對糧食收購價在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每斤提高０．３元—０．５元，而不是每斤僅提高３分５分錢。你認為應(yīng)該怎樣完善糧食價格支持政策？
程國強：實踐證明，目前實施的糧食最低收購價，是現(xiàn)階段我國支持糧食生產(chǎn)最有效的措施之一，是一項基本政策機制。最低收購價確實有較大的上調(diào)空間，但要根據(jù)居民消費習(xí)慣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、供需結(jié)構(gòu)、國內(nèi)國際比價等新形勢，采取“小步、穩(wěn)漲”策略，最大限度保護農(nóng)民種糧利益。但最低收購價在政策執(zhí)行操作上有較大的完善空間。最突出的，就是要防止形成糧食市場的政策化問題。可考慮在最低收購價格高出國際市場一定水平后，鎖定價格水平，探索實行與農(nóng)民種植面積或產(chǎn)量掛鉤的直接補貼等措施。
需要重視的是，由于大豆、油菜籽國內(nèi)供需缺口較大，對外開放度高，進口依賴嚴重，現(xiàn)行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限，難以有效保護農(nóng)民利益。因此，要探索研究對東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽差價補貼措施。亦即，政府預(yù)先確定大豆、油菜籽的目標價格，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售。當(dāng)市場價格低于目標價格時，按兩者之間的差價給予農(nóng)民補貼；若市場價格高于目標價格，則不啟動該政策。
中國經(jīng)濟時報：此外，袁隆平認為，現(xiàn)在的種糧補貼政策是按田畝為單位計算的，高產(chǎn)田與低產(chǎn)田沒有差別，甚至拋荒田也能得到補貼，很不合理。他不但建議按農(nóng)民賣給國家的糧食數(shù)量進行補貼，甚至還說可以把補貼石油的錢用來補農(nóng)民，補糧價。對此，你有什么建議？
程國強：確實，目前糧食直補等補貼政策，已經(jīng)由過去支持提高農(nóng)民種糧積極性、鼓勵糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊霓r(nóng)民收入支持措施，其生產(chǎn)支持的效能已基本終結(jié)。因此，需要創(chuàng)新補貼機制，設(shè)計具有針對性、指向性和有效性的補貼新辦法、新方式。
首先，對今后新增加的直接補貼，要建立與農(nóng)民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關(guān)鍵是，抓緊建立“農(nóng)業(yè)補貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補貼、農(nóng)業(yè)保險、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。
其次，要進一步加強和完善糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、畜牧養(yǎng)殖補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)保險保費補貼等補貼政策。其中，糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼作為綜合性補貼，應(yīng)著力發(fā)揮對種糧農(nóng)民生產(chǎn)激勵和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應(yīng)。
最后，研究設(shè)計針對重要產(chǎn)品、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項補貼支持措施。一是設(shè)立水稻專項補貼。即以水稻作為試點，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項直接補貼。可考慮采取差價補貼，或價外加價等辦法，與已有的最低收購價、種糧補貼相配套，建立鼓勵水稻生產(chǎn)的政策支持新機制，緩解水稻供需緊張矛盾。二是專業(yè)農(nóng)戶補貼。對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi)（如３０畝—１５０畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶（如１５０畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可以不納入補貼范圍。三是農(nóng)業(yè)信貸利息補助。探索研究采取項目申請的方式，對專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。