近期，國務(wù)院頒布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，該通知在總結(jié)近年來各地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了以“落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件為核心的”戶籍管理制度改革方案。這對(duì)于加快促進(jìn)中小城市發(fā)展，拓寬我國城鎮(zhèn)化的廣度和深度具有十分積極的意義。
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多依賴于大城市地區(qū)，更多資源流向大城市，造成了城鎮(zhèn)化過程中大、中、小城市之間的不均衡發(fā)展，這對(duì)于兩者都已產(chǎn)生明顯的負(fù)面作用。由于過多的人口涌入大城市，我國許多大城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的時(shí)期就陷入了城市擁擠等諸多“城市病”。同時(shí)，中小城市卻整體發(fā)展缺乏活力，嚴(yán)重束縛了中小城市本應(yīng)具有的吸納農(nóng)村人口、集聚產(chǎn)業(yè)的作用。2009年，我國中小城市城鎮(zhèn)化率僅為30.1%，遠(yuǎn)低于全國46.6%的平均水平。2010年中小城市的登記失業(yè)率為5.2%，比全國平均水平高出1.1個(gè)百分點(diǎn)。近年來我國反復(fù)強(qiáng)調(diào)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，如“十二五”規(guī)劃指出，要完善城市化布局和形態(tài)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
這次戶籍管理制度改革是這一政策精神的落實(shí)。《通知》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)各地要落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，而且遵循了城市越小放松程度越大的原則。其中，對(duì)于縣級(jí)市的落戶要求最低，僅強(qiáng)調(diào)只要在當(dāng)?shù)赜泻戏ǚ�(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶。對(duì)于設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市）的落戶要求要稍高些，需要申請(qǐng)人有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時(shí)按照國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員。對(duì)于直轄市、副省級(jí)市和其他大城市人口規(guī)模，落戶政策暫時(shí)并沒有明顯的松動(dòng)。
當(dāng)然，《通知》也給了各地根據(jù)具體經(jīng)濟(jì)和人口情況自主確定落戶政策的合理空間。那些綜合承載能力壓力大的地區(qū)可以制定更嚴(yán)格的落戶規(guī)定，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率低的地區(qū)可以適當(dāng)放寬落戶條件的限制。
從中受益的不只是城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，還包括其他各類流動(dòng)性人口。《通知》強(qiáng)調(diào)，采取有效措施，為其他暫住人口在當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)、工作、生活提供方便，今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤等。這意味著我國將建立一個(gè)更公平的全社會(huì)基本服務(wù)體系。基本公共服務(wù)的逐漸統(tǒng)一，短期來看將有利于改善我國勞動(dòng)力權(quán)益缺失狀況，提高我國勞動(dòng)力流動(dòng)性。當(dāng)前韓國45%的人口跨省市流動(dòng)工作，而我國2010年該比例只有19.5%。長(zhǎng)期來看，更有利于推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場(chǎng)化、民主化的進(jìn)程。
盡管該《通知》能夠有序推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化合理發(fā)展，但政策實(shí)際奏效仍需要多方面制度配合。
當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素是基層政府財(cái)力嚴(yán)重受限，難以提供較高質(zhì)量的公共服務(wù)，不得不依賴剝奪農(nóng)民土地權(quán)益來獲得更多財(cái)政收益。2009年中小城市地方財(cái)政一般預(yù)算財(cái)政收入達(dá)11811.74億元，占全國地方財(cái)政一般預(yù)算收入的41.23%，但卻要為近八成的全國城市人口提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。未來需要中央政府給予中小城市更多的財(cái)政資源支持，實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的完善省以下財(cái)政體制，進(jìn)一步均衡省以下財(cái)力分配，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障等。
另一個(gè)制約城鎮(zhèn)化水平的因素是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平較低，難以吸收大規(guī)模的就業(yè)人口，這個(gè)問題的解決也需要更加綜合的方案。具體而言，對(duì)于大城市圈內(nèi)的中小城市，可以通過主動(dòng)融入以大城市為核心的城市圈，承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)水平；對(duì)于更廣闊的中西部地區(qū)的中小城市，提高產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵在于積極鼓勵(lì)民間資本尤其是中小企業(yè)發(fā)展，結(jié)合地方資源發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，為此政府需要更多放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，給予中小企業(yè)更多金融、稅收等方面的政策支持。