日前發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》披露了一些數(shù)據(jù)，從這些資料來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在擴(kuò)面征繳、基金管理和待遇發(fā)放三個(gè)環(huán)節(jié)上存在一些問(wèn)題，歸納起來(lái)，可被認(rèn)為在財(cái)務(wù)可持續(xù)性上面臨的三個(gè)結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)問(wèn)題。
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擴(kuò)面征繳——正規(guī)部門與非正規(guī)部門之間的收入來(lái)源結(jié)構(gòu)變化。 |
我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下稱簡(jiǎn)城鎮(zhèn)制度）建立于上世紀(jì)90年代初，初期的參保對(duì)象主要為國(guó)有企業(yè)職工。隨著制度擴(kuò)展，非國(guó)有、集體企業(yè)等逐步被納入到制度中來(lái)，相應(yīng)的征繳收入來(lái)源結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。“十一五”期間，來(lái)自非正規(guī)部門參保人員的比例逐年上升，至2010年末，以“個(gè)體身份”參保者人數(shù)為4210萬(wàn)人，達(dá)到參保總量的21.7%。這成為“改善參保狀況的重要原因”，來(lái)自非正規(guī)部門的參保者擴(kuò)大了制度覆蓋，增加了繳費(fèi)收入，這部分群體的年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕，從整體上降低了制度贍養(yǎng)率。
“十二五”期間，非正規(guī)部門就業(yè)人員將是擴(kuò)大城鎮(zhèn)制度覆蓋面的重中之重，主要基于以下幾點(diǎn)考慮。一是隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，征繳力度不斷加大，目前正規(guī)部門已基本上做到“應(yīng)保盡保”，擴(kuò)面的潛在空間不斷收縮；二是部分中小企業(yè)職工、個(gè)體戶和靈活就業(yè)者也已被納入制度覆蓋范圍，但由于城鎮(zhèn)制度門檻較高，缺乏吸引力，非正規(guī)部門中仍有很高比重就業(yè)人員未加入制度；三是非正規(guī)就業(yè)部門人員具有工作不穩(wěn)定、收入水平低以及流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在保費(fèi)征繳上存在一定困難；四是目前各省份之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的地區(qū)性差異現(xiàn)象，也說(shuō)明非正規(guī)部門就業(yè)人對(duì)于制度增收的重要性。一般來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口規(guī)模越大的省份，養(yǎng)老基金的結(jié)余情況越好。2010年全國(guó)城鎮(zhèn)制度征繳收入扣除養(yǎng)老金支出的年度結(jié)余為657.4億元，其中僅廣東省就達(dá)405.9億元，占全國(guó)結(jié)余的61.7%。
從收入來(lái)源角度分析，將非正規(guī)部門就業(yè)人員納入制度，是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持性的關(guān)鍵因素之一。2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為3.33億人，但參保職工數(shù)量?jī)H占58.3%，也就是說(shuō)仍有超過(guò)1/3的人員未加入。當(dāng)年外出農(nóng)民工為1.53億人，大多數(shù)也未加入城鎮(zhèn)制度。這些未參保群體可被看作為擴(kuò)面的“優(yōu)勢(shì)資源”，他們一旦加入，將在短期內(nèi)對(duì)制度收入形成巨大貢獻(xiàn)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何設(shè)計(jì)繳費(fèi)門檻較低，且具有激勵(lì)性和便攜性的制度結(jié)構(gòu)，吸收非正規(guī)部門就業(yè)人員加入，需要從戰(zhàn)略高度上重新考慮養(yǎng)老金制度的改革思路。
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基金管理——存量增加與保值增值之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。 |
“十一五”以來(lái)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余快速增長(zhǎng)，至2010年已達(dá)15365億元，相比2006年增加近1萬(wàn)億元，年均增速超過(guò)20%。基金結(jié)余快速增長(zhǎng)主要有兩方面因素：一是征繳收入的大幅上升。在“十一五”期間，來(lái)自企業(yè)單位的基金征繳收入年均增長(zhǎng)率高達(dá)21.9%；二是各級(jí)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼。由于城鎮(zhèn)制度基金管理實(shí)行地方統(tǒng)籌，不少省份基金出現(xiàn)收不抵支，靠中央和地方兩級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。2006年以來(lái)，歷年財(cái)政補(bǔ)貼額呈不斷上升態(tài)勢(shì)，在至2010年的5年期間，累計(jì)補(bǔ)貼額高達(dá)7165億元，占到全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的46.6%。
巨額的結(jié)余資金為基金管理帶來(lái)挑戰(zhàn)，面臨的突出矛盾是積累存量與投資收入增量間的比例關(guān)系失調(diào)問(wèn)題。以2010年為例，全年城鎮(zhèn)制度基金征繳收入為11110億元，占基金總收入來(lái)源的82.8%；政府財(cái)政補(bǔ)貼為1954億元，占比為14.6%；而利息收入僅274億元，占比僅2%，可以說(shuō)對(duì)基金增值的貢獻(xiàn)率微乎其微。
長(zhǎng)期以來(lái)，鑒于監(jiān)管體制不夠完善、金融市場(chǎng)發(fā)展不成熟等條件限制，我國(guó)一直嚴(yán)格限制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道，投資對(duì)象局限于銀行存款和國(guó)債。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的快速增長(zhǎng)，保值增值形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。
以2010年為例，全國(guó)1.5萬(wàn)億元的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在各省，由于90%存入銀行，10年來(lái)年均投資收益率不到2%，低于年均通脹率。這種情況長(zhǎng)期發(fā)展下去，基金貶值將對(duì)制度賬務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成巨大威脅。因此，盡快出臺(tái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理辦法迫在眉睫。
從全球經(jīng)驗(yàn)看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)收現(xiàn)付制發(fā)展成熟前，利用制度的收支結(jié)余建立起養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，通過(guò)一定的投資渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)增值，這是一種解決制度可持續(xù)問(wèn)題的戰(zhàn)略舉措。我國(guó)目前處于人口紅利尾期，在步入人口老齡化加速期前，如何把握機(jī)遇，做大做實(shí)養(yǎng)老儲(chǔ)備，建立健全養(yǎng)老基金的投資管理體制意義重大。
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待遇給付——低替代率水平與高繳費(fèi)負(fù)擔(dān)之間的結(jié)構(gòu)性不平衡。 |
自2005年以來(lái)，國(guó)家已連續(xù)七年調(diào)整企業(yè)基本養(yǎng)老金待遇水平。但從總體上看，養(yǎng)老金替代率仍呈下降趨勢(shì)。在此，采用全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均基本養(yǎng)老金相對(duì)于在崗職工平均工資的比重作為分析指標(biāo)，來(lái)分析企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率的變化趨勢(shì)。在2002年-2010年的9年期間，歷年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率數(shù)字分別為：63%、57%、53%、50%、45%、42%、44%、45%、44%；可以看出，在前5年（2002-2006），替代率呈逐步下降趨勢(shì)；近5年（2006-2010）來(lái)則維持在44%左右，“調(diào)待”對(duì)于維持替代率水平穩(wěn)定發(fā)揮了一定作用，但總體上看，退休人員替代率仍處于較低水平。
扣除歷年來(lái)自政府的財(cái)政補(bǔ)貼，目前全國(guó)城鎮(zhèn)制度養(yǎng)老基金收支基本平衡。這樣，可以通過(guò)制度繳費(fèi)率與贍養(yǎng)率指標(biāo)，大體估算出制度應(yīng)有的替代率水平。2010年，城鎮(zhèn)制度的平均繳費(fèi)率為28%，制度內(nèi)贍養(yǎng)率為32.5%，計(jì)算替代率水平為：28%÷32.5%=86%。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2010年理論上的替代率水平（86%）要比實(shí)際替代率（44%）高出近一倍。這種高繳費(fèi)率與低替代率的鮮明對(duì)比，充分說(shuō)明了城鎮(zhèn)制度在運(yùn)行上出現(xiàn)了問(wèn)題：一方面企業(yè)和職工的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，而得到的養(yǎng)老金待遇較低；另一方面制度的財(cái)務(wù)收支出現(xiàn)虧漏，在基金的征繳和支出管理上存在隱患。
造成這種狀況的原因可從兩方面進(jìn)行分析。在制度的收入來(lái)源上，由于職工繳費(fèi)意愿較低，普遍存在著繳費(fèi)基數(shù)偏低、隱報(bào)收入以及逃、漏費(fèi)等問(wèn)題，使實(shí)際征繳收入下降；在待遇支出上，由于存在提前退休、冒領(lǐng)、超額發(fā)放等問(wèn)題，實(shí)際養(yǎng)老金支出高于政策規(guī)定水平。
從根本上分析，高繳費(fèi)率與低替代率之間的結(jié)構(gòu)性矛盾來(lái)自于城鎮(zhèn)制度設(shè)計(jì)上的缺陷。在當(dāng)前部分積累式的制度框架下，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)高，養(yǎng)老金繳費(fèi)與權(quán)益聯(lián)系幾乎蕩然無(wú)存，制度缺乏參保激勵(lì)。同時(shí)，待遇調(diào)整主要來(lái)自于行政手段，缺乏正常化的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，財(cái)務(wù)收支缺乏精算支持。因此，解決城鎮(zhèn)制度財(cái)務(wù)隱患問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路在于引入結(jié)構(gòu)性改革，建立收支自動(dòng)平衡的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制，保障制度實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展。