經(jīng)過改革開放30多年來的發(fā)展，我國行政審批制度發(fā)生巨大變化，就資本流動尤其是資本可兌換來說，資本管制已不是全面管制，而是部分管制和有選擇的管制，某些手段和方法也開始趨向市場化。當然，我國資本項目可兌換水平還有很大的提升空間。但資本項目可兌換是相對的，當前全世界沒有一個國家完全取消資本管制，放松資本管制和推動資本項目可兌換必須考慮一國經(jīng)濟發(fā)展階段和防范風險的需要。因此，客觀全面理解資本管制和資本項目可兌換的特征。
資本管制的定義和分類
什么叫資本管制，理論界并沒有給出很好的定義。20世紀70年代初，為加強美元在國際上的地位，美國制定了一個資本管制計劃（capital control
program），主要對購買外國證券征收利得公平稅（interest equalization
tax），限制美國銀行進行海外借款，控制美國公司的海外投資。改計劃1974年取消，美國也在此時被認為取消了資本管制。
國際貨幣基金組織也曾在內(nèi)部討論什么是資本管制，他們不贊成把發(fā)達國家出于審慎監(jiān)管的管理辦法也歸類到資本管制。如此看來，管制只有發(fā)展中國家有，發(fā)達國家沒有。這是一個很奇怪的理論。類似于“把錯誤和問題都說成是別人的，而自己是最完美的”邏輯。因此，一些敏銳的學者已經(jīng)指出，發(fā)達國家管理具有雙重性——對內(nèi)加強干預，而對外要求別人自由化，對資本管制似乎也存在這樣的思維方式。其實，發(fā)達國家對資本流動的禁止、限制、控制和審批，同樣存在資本管制，與發(fā)展中國家的區(qū)別不在于有無管制，而是管制的范圍和內(nèi)容。
因此，所謂資本管制是指對資本流動（包括跨境交易、轉(zhuǎn)移和匯兌）實施法律、制度、政策和操作上的各種禁止、限制、控制（包括審批）。資本管制包括對內(nèi)和對外及內(nèi)外交流的管制，主要是指對資本（跨境）交易和轉(zhuǎn)移的限制，對信貸或利率的管制，對外匯、匯率和匯兌的管制，三者結(jié)合的管制是全面的管制。
從歷史經(jīng)驗和實際情況來看，對資本的管制不僅是法律和制度的規(guī)定，還包括各種數(shù)量控制、時間限制乃至區(qū)域限制。
資本管制根據(jù)經(jīng)濟和金融發(fā)展的階段以及實際情況，可以分為計劃（軍事）經(jīng)濟下的管制、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中的管制與市場經(jīng)濟下的管制三種。從經(jīng)濟運行的角度來說，分為經(jīng)濟正常發(fā)展下的管制與經(jīng)濟、金融危機下的管制。正常發(fā)展情況下，資本管制趨向放松，危機下有可能加強。
發(fā)達國家是市場經(jīng)濟下的管制，取消匯兌、匯率、外匯和利率、信貸等管制，或者基本首先自由化，主要在直接投資上限制多一些，尤其是技術資本的輸出還存在管制，對證券投資也存在限制。
如《美國投資法》不僅限制非居民對核能、海洋、通訊和空運產(chǎn)業(yè)的投資，還限制非居民在境內(nèi)購買這些行業(yè)的股票或具有參股性質(zhì)的其他證券；政府禁止向美國政府不喜歡的國家投資，間接參與這些國家的投資也禁止；外國公司投資農(nóng)用土地超過10%或擁有實質(zhì)控股權(quán)的，要向農(nóng)業(yè)部報告。法國、德國、意大利、澳大利亞、加拿大等都存在對某些直接投資的審查和限制等。而日本雖然無限制，但外國機構(gòu)很難收購日本的企業(yè)。
金融管制包括數(shù)量控制和審慎要求。發(fā)達國家對其已很強大和發(fā)達乃至成熟輸出后不會被外部支配的資本流動不施加限制。發(fā)展中國家出于安全需要和監(jiān)管能力狀況，資本管制的范圍比發(fā)達國家要廣泛。
資本管制的原因
對于資本管制的原因，早期認為主要是出于資本短缺為防止資本外流而采取相應措施。其實，早期發(fā)展中國家對資本流入也是管制的。其原因在于20世紀70年代直接投資興起以前，資本流入主要以政府貸款、商業(yè)貸款等形式出現(xiàn)，資本流入增加意味著外債的增加，而發(fā)展中國家外匯資源由于創(chuàng)匯能力有限因而是短缺的，因此控制外債成為必然。當直接投資興起以后，針對外商直接投資流入的管制比較少（出于主權(quán)和經(jīng)濟安全需要的情況例外）。當然，還有一種情況是出于保護需要的資本管制。
但20世紀90年代貨幣和金融危機爆發(fā)后，出于防范貨幣和金融危機的需要，資本管制的功能和原因開始轉(zhuǎn)變。金融危機之后，出于經(jīng)濟安全和風險管理以及審慎監(jiān)管的需要，美國、歐洲等采取了某些金融管制，如對某些時間段的企業(yè)股票交易控制和限制交易等。目前，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都存在或多或少的資本管制。
發(fā)達國家實行資本管制，有出于國家經(jīng)濟安全和金融安全的需要，也有出于風險管理和審慎監(jiān)管、防治金融危機的需要。2001年“9·11”事件以后，出于反洗錢和反恐怖需要，美國也加強了對某些資本交易的管制和監(jiān)管。可見管制的原因、對象和要達到的目的隨著時代的發(fā)展而變化，不是固定不變的，也沒有一個國家宣布完全取消了資本管制，允許資本完全自由流動。
從事實情況看，金匯兌體制下發(fā)展中國家外匯管制的主要原因之一是外匯和黃金的短缺。當前，發(fā)展中國家實行外匯管制的一個重要原因是本幣不是國際貨幣，本地無法創(chuàng)造無限的國際貨幣來滿足自由化的外幣需求，無法滿足清償能力的需要，因此資本流動自由化和匯率自由化很容易導致金融危機或金融市場動蕩，使匯率波動失去控制。因此，非儲備貨幣國家盡管實行了經(jīng)常項目可兌換，很多國家對外匯仍然有數(shù)量限制，目的是避免支付和清償危機及金融危機，防止市場劇烈波動。
就國際經(jīng)濟活動來說，各國更關心別國資本管制對各種形式資本出入境的跨境交易、轉(zhuǎn)移支付以及匯兌、清償、支付管制，而對其境內(nèi)的資本管制一般都是認可與接受的，這就是所謂的不低于國民待遇。但是，對國內(nèi)來說，更關注的是放松境內(nèi)資本管制，實行國民待遇，而不是跨境管制的放松。
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放松資本管制要視經(jīng)濟發(fā)展狀況而定 |
放松和取消資本管制的條件
放松和取消資本管制與監(jiān)管能力和經(jīng)濟發(fā)展階段關系密切。觀察發(fā)達國家取消資本管制的歷史過程，與這些國家在國際社會的經(jīng)濟地位變化不無關系，與其資本過剩需要輸出資本聯(lián)系在一起。20世紀70年代中后期，發(fā)達國家要求輸出的是直接投資，主要是突破關稅和貿(mào)易壁壘，以解決生產(chǎn)過剩。20世紀80年代以后尤其是90年代，由于資本過剩和擴張以及謀取金融利益的需要，資本輸出從直接投資轉(zhuǎn)向金融資本包括衍生品輸出，要求發(fā)展中國家取消資本管制，以便利資本進出就成為必然。因為資本對謀取利益的時間要求提高了，時間就是金錢，而管制是拖延時間的。
但是，如果本國經(jīng)濟沒有進入成熟的工業(yè)化或市場經(jīng)濟，企業(yè)不具備國際競爭力，完全取消資本管制，讓本國經(jīng)濟與國際經(jīng)濟進行競爭，這就是在同樣的起跑線上競爭，強弱、大小很分明，國家經(jīng)濟和金融都會暴露在風險之中。如果外部金融資本試圖控制本國經(jīng)濟、金融乃至影響政治和政局，都很容易實現(xiàn)。
因此，對發(fā)展中國家來說，完全取消資本管制會面臨很多困難。只有當取消或放松有利于經(jīng)濟趨向強大、成熟時，這些選擇才具有可持續(xù)性。也正因為這樣的特征，沒有一個長期案例能夠證明發(fā)展中國家開放資本市場 、允許資本自由流動獲得了成功。當然，嚴格的管制也沒有帶來有效的國民福利增加。
對資本是采取管制更好，還是完全取消管制更有效，這些事實本身不能為自己辯護，很難作出簡單的正確與錯誤的判斷。1976年，意大利匯率貶值，當局采取的是資本管制，危機很快平息，1992年意大利再次出現(xiàn)貨幣危機，選擇的是放松管制，市場很快也穩(wěn)定下來。經(jīng)濟發(fā)展階段不同，政策措施當然要不同。
亞洲金融危機之前，國際貨幣基金組織極力推動資本賬戶開放，危機之后不再強調(diào)資本賬戶自由化。2008年金融危機以后，國際組織很少再強調(diào)金融自由化，因為美國、歐洲等也都加強了金融管制。
資本自由化成功的國家，往往是國際貨幣（體系內(nèi)的）國家和成熟的工業(yè)化國家，其他國家沒有如此幸運，往往是短暫的成功，不具有持久性。國際貨幣國家與非國際貨幣國家的資本流動自由化前提、進程和結(jié)果差別很大，這說明貨幣的地位影響著自由化的進程。放松資本管制或資本自由化的歷史很短暫，從上世紀80年代算起才30多年，可能有更多未被認識到的事情和關系，對其作出結(jié)論性的判斷可能為時過早。在筆者看來，至少需要50-60年，才能做出初步結(jié)論和選擇。
我國資本管制的效果評價
經(jīng)過改革開放30多年來的發(fā)展，我國已經(jīng)不再是實行全面資本管制的計劃經(jīng)濟體制，目前，行政審批制度有了巨大變化和改革，國家取消了數(shù)千項行政審批或下放了審批權(quán)。就資本流動尤其是資本可兌換來說，資本管制已經(jīng)是部分管制，有選擇的管制，不是全面管制，某些手段和方法也已經(jīng)開始趨向市場化，如對金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債管理、資產(chǎn)匹配比例要求等，對管制的評價也相應需要科學化。如果從宏觀經(jīng)濟角度來看，有選擇的資本管制和有選擇的自由化是有效的、成功的。
首先，作為資本管制重要內(nèi)容的強制結(jié)匯和兌換管制為維護國際收支平衡、外匯儲備增長發(fā)揮了積極作用，有效地支持了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。在1997-1999年亞洲金融危機階段，對資本的管制，人民幣資本項目下不可兌換不僅有效地保證了人民幣不貶值的承諾，保證了外匯儲備的穩(wěn)定，也有效地抵消了國內(nèi)外對人民幣匯率貶值預期，保持了匯率的相對穩(wěn)定。同樣在2008年也成功地避免了金融危機的沖擊。外匯管制有效地防范了貨幣和金融危機，這是最大的收益。
其次，外債控制使得外債余額及衡量債務安全性的各項指標（如償債率、債務率、短債率、短期外債與儲備的比率等）都在警戒線水平以內(nèi)，對外保持了較好的主權(quán)信譽。
由于外匯數(shù)量的增加，匯兌環(huán)節(jié)和制度在執(zhí)行中可能放松，而且由于匯率穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展和市場很有潛力，資本項目下的資本不需要逃出，而是增加，這反過來增加了外匯儲備資源的供給。這樣，外匯管制、外匯儲備、直接投資之間就形成了一個良性循環(huán)。
需要指出的是，我國匯兌限制下仍然有大量資本流入乃至資本流出，這也說明，匯兌限制尤其是采取合理數(shù)量限制或控制方式的前提下，仍然能夠滿足兌換的數(shù)量要求，也不妨礙資本流入，流入資本也能夠接受一定程度的匯兌限制。匯兌限制與成本高代價的效率差之間沒有必然的聯(lián)系，關鍵在于操作。
評價效果不能僅看管制或管理本身，也不僅看統(tǒng)計數(shù)據(jù)關系，而要看宏觀經(jīng)濟效果。能夠避免金融經(jīng)濟危機，這就是最大的收益，其他任何成本都不會比這個更高。實際上資本最關注的是利潤和產(chǎn)生利潤的機會和環(huán)境，匯兌限制僅僅是其中一個部分，如果匯兌限制的數(shù)量限制不對其構(gòu)成數(shù)量和時間障礙，則是可以接受的。當然，從微觀來說，資本管制確實存在大量低效率問題，某些行業(yè)的保護性管制和不開放可能導致其競爭力下降和對國家的依賴，并致使自身缺乏創(chuàng)造性。
資本項目可兌換定義
從資本賬戶開放或資本項目可兌換的含義來看，由于國際貨幣基金組織對資本項目可兌換沒有管轄權(quán)，所以也沒有形成被大家接受的共同定義。不過，國際貨幣基金組織工作文件(1993)曾如下定義資本項目可兌換：取消對國際收支的資本和金融交易項目的外匯管制，包括數(shù)量限制、稅收和補貼等。印度儲備銀行的定義是：按照市場決定的匯率，將國內(nèi)金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈬鹑谫Y產(chǎn)的自由。
在國內(nèi)，一種看法認為，資本項目可兌換是取消跨境資本交易的管制，取消與跨境資本交易相關的外匯管制（包括轉(zhuǎn)移支付和匯兌）。還有一種看法認為，應取消對資本流動的匯兌限制，乃至取消經(jīng)常項目可兌換之外的全部限制。第三種看法認為，資本項目可兌換是取消對跨境資本交易轉(zhuǎn)移支付的限制，取消歧視性貨幣安排，取消對跨境交易的征稅或補貼。
筆者認為，理解資本賬戶開放和資本項目可兌換需要區(qū)別幾個概念。資本(和金融)賬戶開放是指對外開放，在資本流入方面取消管制和限制，取消資本管制是對內(nèi)而言；資本(和金融)賬戶可兌換是指對資本流入和流出取消管制和限制；資本(和金融)賬戶的自由化指匯率自由浮動，對資本流動不予以任何限制和干預。
資本項目與經(jīng)常項目的不同不僅在轉(zhuǎn)移和支付中存在外匯管制和限制，也在于交易本身有審查和限制乃至行政管制。因此，資本項目可兌換是指，對資本跨境交易及其轉(zhuǎn)移和支付等取消管制和限制，包括取消行政、匯兌的管制、限制等。
關于資本流動的錯誤認識
有人認為，發(fā)達國家已經(jīng)取消了資本管制，實行了資本自由流動。這是極其錯誤的認識。發(fā)達國家并沒有實現(xiàn)資本自由流動，更沒有哪個國家宣布實現(xiàn)了資本項目完全可兌換。發(fā)達國家基本取消了匯兌的管制和限制，但并沒有取消對交易的管制和限制。美國、歐洲、澳大利亞的企業(yè)并購和某些行業(yè)的股權(quán)投資依然存在歧視和行政審查管制。因此，不要認為發(fā)達國家實行了資本項目可兌換，而追求資本賬戶的開放和自由化，那樣必然帶來風險和危機。
有觀點認為，貨幣應該自由兌換，這也是錯誤的。目前所謂的取消資本和匯兌管制，是指儲備貨幣資本進入發(fā)展中國家自由兌換為本幣，而不是指本幣自由兌換為儲備貨幣，更不是本幣可以自由進出發(fā)達國家乃至在其本土自由兌換，這不是自由兌換，而是不平等的自由兌換
有觀點指出，取消管制就是允許資本自由流動，這種理解也有失偏頗。取消管制是對內(nèi)來說的，對外是開放。由于本國不能印刷儲備貨幣，因此如果沒有足夠的儲備貨幣，就需要外匯管制。但是，如果資本流動體現(xiàn)為本幣資金、實物、設備、專利、技術、商品等，可以不需要管制，而僅僅對涉及儲備貨幣的資本跨境交易和轉(zhuǎn)移支付、匯兌等實行管制。
還有一種錯誤觀點認為，金融或資本沒有國界，資本流動沒有國界。事實上，沒有一個國家的資本能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動。金融沒有國界是強大的儲備貨幣資本對弱小的非儲備貨幣國家的要求，是跨國儲備貨幣資本的要求。而這個資本巨大，非儲備貨幣隨時存在被沖擊的風險。
資本項目可兌換的風險
泰國的教訓。在亞洲金融危機之前，泰國在1990年5月實行了經(jīng)常項目可兌換，1991年取消了主要的外匯管制，只剩下少數(shù)對居民的限制措施，非居民從事資本流出交易不需要批準；1992-1994年為建立區(qū)域金融中心，進一步取消了管制；1993年建立離岸銀行業(yè)務。流入方面完全自由，可以直接投資，也可以證券投資。非居民可以無限制地向居民提供外匯貸款，資本的匯回和償還貸款方面也無限制，只對居民在海外購買不動產(chǎn)和證券投資限制，對外投資設置上限。商業(yè)銀行的投資受外匯凈頭寸限制，為銀行資本金的正負15%。這種完全可兌換，導致了金融危機的發(fā)生。
繼續(xù)推進資本項目可兌換
根據(jù)國際貨幣基金組織對于資本賬戶的分類，筆者在細分的基礎上羅列了78項目，增加了本幣離岸交易、本幣或主權(quán)貨幣信用證、保函、國際擔保、人民幣信貸等項目，在債券中，區(qū)分了本幣和外幣。這些，有利于更好地結(jié)合工作和實際開展人民幣資本項目可兌換。
如果我們把可兌換劃分為：A表示嚴格管制或禁止，B表示限制、管制比較多，C表示限制、管制比較少，D表示基本放開可兌換。那么，78項中，個人在境內(nèi)外買賣債券、非居民境內(nèi)發(fā)行和買賣外幣債券、政府債券、本幣離岸交易、個人擔保等放款、本幣國際業(yè)務等，合計有28個項目應完全禁止或管制嚴格；限制和管制比較多的有25項；限制和管制比較少的有13項；基本放開可兌換的有12項。基本放開和完全放開的合計25項，占全部可兌換項目的比例32%，大體上可以說，我國資本項目基本可兌換和完全可兌換的只有1/3。
但是，真正需要管制和不能放開的只有21項，占全部比重27%，其他各項基本可以逐步放開。也就是說，我國還有41%的空間可以繼續(xù)放松管制，比目前可兌換的項目可以擴大一倍多。因此，我國資本項目可兌換還有很多的事情需要做。類似的本幣國際業(yè)務完全可以放開，境外在境內(nèi)發(fā)行本幣和外幣債券、發(fā)行股票以及銀行對境外發(fā)放人民幣貸款都可以放開。
和條件，有助于穩(wěn)步推進我國資本項目可兌換。
