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由人力資源和社會保障部、國家發(fā)改委等七部委制定的《促進就業(yè)規(guī)劃(2011-2015年)》近日正式發(fā)布。這是我國首部由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的促進就業(yè)專項規(guī)劃，對“十二五”期間我國就業(yè)工作的順利開展，具有重大的指導意義。
在該規(guī)劃中，明確提出了要堅持把促進就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，并將實施更加積極的就業(yè)政策與財政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策相互協(xié)調(diào)，形成促進就業(yè)的綜合性經(jīng)濟政策體系。因此，如何在具體的宏觀調(diào)控實踐中，構(gòu)建實現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標的宏觀調(diào)控體系，是一件必要而又緊迫的任務(wù)。
早在去年開始實施的“十二五”規(guī)劃之中，就提出了實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的任務(wù)。作為世界上擁有最多人口和最龐大勞動力隊伍的發(fā)展中國家，在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢日益復雜的情況下，將解決就業(yè)問題放到宏觀政策制定和執(zhí)行的優(yōu)先位置，既符合邏輯也符合中國的實際國情。具體來說，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略來自國內(nèi)外兩個方面的經(jīng)驗總結(jié)。
先來看看國外。自從金融危機爆發(fā)以來，失業(yè)問題便成了世界主要發(fā)達國家最為頭痛的難題，也成了解決所有困難的關(guān)鍵因素。根據(jù)歐盟發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，歐盟國家去年12月份的失業(yè)人數(shù)總數(shù)為1650萬人,失業(yè)率高達10.4%,這是歐盟國家失業(yè)率最高的一次。其中最為嚴重的是西班牙和希臘,失業(yè)率達到20%左右。美國的失業(yè)率也同樣居高不下，雖經(jīng)一系列的擴張政策刺激，美國的失業(yè)率目前仍保持在8%以上的水平。而且失業(yè)時間超過27周的長期失業(yè)者數(shù)量達到550萬人，占總失業(yè)人數(shù)的42.9%。
龐大的失業(yè)隊伍給歐美各國帶來了諸多的麻煩，也給宏觀經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行制造了巨大的障礙。由于政府債務(wù)沉重，為了削減赤字、減輕財政壓力和提高還債能力，政府出臺的一系列緊縮性政策勢必影響到經(jīng)濟增長、就業(yè)崗位的增加以及勞動者工資福利水平的提高，結(jié)果導致政局的動蕩和民眾的持續(xù)性抗議，一些高負債國家甚至出現(xiàn)了政黨輪替的局面。在促進經(jīng)濟增長以增加就業(yè)崗位與削減財政赤字、減輕政府債務(wù)方面，宏觀政策普遍陷入了“魚與熊掌不可得兼”的困境當中。
再來看國內(nèi)。中國的就業(yè)形勢從總的方面來看，似乎并不如想像的那么嚴重。長期以來，我國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率基本上都保持在5%以下，登記失業(yè)人數(shù)在1000萬左右徘徊。不過，如果按照國際通行的調(diào)查失業(yè)率指標測算，那么中國的失業(yè)率可能在7%-8%左右的水平，與當前美國的失業(yè)情況差不多。
不僅如此，中國的失業(yè)問題表現(xiàn)出幾個鮮明的特點。
一是結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出。由于戶籍制度的關(guān)系，城鄉(xiāng)失業(yè)呈現(xiàn)出明顯的不同。在城鎮(zhèn)，由于社會保障體系較為完善，而且大多數(shù)城鎮(zhèn)實行偏向本地城鎮(zhèn)人口的就業(yè)政策，結(jié)果使得大量的農(nóng)村流動人口并未被納入登記調(diào)查范圍之內(nèi)，使得流動人口的隱蔽性失業(yè)問題一直未能得到真正的重視。
二是青年人失業(yè)現(xiàn)象突出。大學生就業(yè)難是我國當前勞動力市場最突出的特點之一。目前大學生的初次就業(yè)率只有70%左右，也即30%近200萬的大學生一畢業(yè)就面臨著失業(yè)的風險。
三是就業(yè)質(zhì)量低下。崗位不穩(wěn)定、跳槽頻繁、工資低、工作環(huán)境差，這些因素使得中國的勞動力市場始終處在一種脆弱的狀態(tài)。各種各樣的問題如勞資沖突、農(nóng)民工用工難、大學生就業(yè)難等，幾乎都與此相關(guān)。
在宏觀層面上，就業(yè)問題本身就是一種經(jīng)濟問題和社會問題。沒有就業(yè)數(shù)量的擴張和就業(yè)質(zhì)量的提高，經(jīng)濟社會就不可能有持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。因此，宏觀經(jīng)濟政策必須緊緊圍繞這個中心來展開。我國就業(yè)市場出現(xiàn)的種種問題，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式以及宏觀政策的偏差有直接的關(guān)系。
首先，粗放型的發(fā)展方式在擴大就業(yè)的同時，抑制了就業(yè)質(zhì)量的提高。粗放型發(fā)展方式的一個重要特點是勞動力密集。毫無疑問，改革開放以來，這種發(fā)展方式在轉(zhuǎn)移吸納我國數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力方面功不可沒。
但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，粗放型的發(fā)展方式越來越不適應改善就業(yè)質(zhì)量、實現(xiàn)體面就業(yè)的要求。一些企業(yè)過度依賴廉價勞動力的比較優(yōu)勢，使得勞動者的工資水平長期得不到實質(zhì)性的提高，工作環(huán)境惡劣，社會保障不健全。可以說，“用工荒”很大程度上就是農(nóng)民工對低工資、惡劣生產(chǎn)環(huán)境投的“反對票”。
其次，產(chǎn)業(yè)政策的偏差阻礙了擴大就業(yè)能力發(fā)揮。改革開放以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，總體上而言，是第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)大幅下降，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)基本穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)則有了較大的提高。但與經(jīng)濟增長相比，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標依然遠未實現(xiàn)。
第三產(chǎn)業(yè)是公認的吸納就業(yè)能力最強的產(chǎn)業(yè)，但自改革開放以來的30多年里，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度在大多數(shù)的年份里都要比第二產(chǎn)業(yè)慢。特別是2008年年底開始實行4萬億經(jīng)濟刺激計劃以來，第二產(chǎn)業(yè)的增速就一直快于第三產(chǎn)業(yè)的增速，其中2009年快0.6個百分點，2010年擴大到2.7個百分點，2011年差距則為1.7個百分點。與此同時，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)占比僅有40%左右，這比發(fā)達國家普遍60%以上的比重明顯偏低。第三產(chǎn)業(yè)的相對滯后成為影響擴大就業(yè)的主要因素。
不僅如此，重化工業(yè)的過度發(fā)展也是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“重型化”的一個標志。一般而言，輕工業(yè)的就業(yè)吸納能力要比重工業(yè)強。但近些年來，重工業(yè)的發(fā)展速度明顯高于輕工業(yè)，比如2011年，重工業(yè)增加值比上年增長14.3%，輕工業(yè)增長13.0%，前者比后者要高出1.3個百分點。
再次，民營經(jīng)濟發(fā)展滯后，與其就業(yè)“主陣地”的身份嚴重不符。目前，以民營經(jīng)濟為主體的中小企業(yè)解決了全國75%以上的就業(yè)率，而國有和大型企業(yè)只占25%左右。可是，民營經(jīng)濟的發(fā)展困境已經(jīng)成了其繼續(xù)擴大就業(yè)的掣肘。僅以民營經(jīng)濟面臨的融資難為例，在一系列緊縮政策的打壓下，大多數(shù)的民營企業(yè)無法獲得足夠的銀行貸款，不得不轉(zhuǎn)向風險極高的民間借貸。事實上，繼上世紀九十年代末期國有企業(yè)大規(guī)模改制后，如今民營企業(yè)的經(jīng)營不善和突然倒閉是引發(fā)集體性失業(yè)和群體性勞資沖突的主要根源。
最后，收入分配政策的缺陷是勞動者工資水平不能與經(jīng)濟增長同步的主因。
有一部分觀點認為，造成我國勞動者工資和社會福利保障水平不高的原因，主要在于企業(yè)雇主的貪婪和剝削。但事實上，這種解釋也許只能說明其中一小部分根由。工資水平取決于企業(yè)的盈利能力，對目前我國許多企業(yè)而言，企業(yè)的盈利水平大多不太樂觀，微利企業(yè)比比皆是。企業(yè)的盈利水平低，為職工漲工資就成了一句空話。當然，我國企業(yè)盈利能力不高的原因有很多，比如自主創(chuàng)新能力不足導致的競爭力弱、生產(chǎn)效率不高且損耗嚴重等，但也與沉重的稅費負擔不無關(guān)系。
因此，構(gòu)建實現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標的宏觀政策體系，必須充分考慮到各項經(jīng)濟政策之間的相互協(xié)調(diào)和配合，以促進就業(yè)為衡量政策效果的主要評價指標。在宏觀經(jīng)濟政策上，要選擇有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)格局，形成經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴大就業(yè)良性互動的長效機制。
第一、在財政政策上，要實行更加有利于就業(yè)擴大的財政保障政策。主要應該包括如下要點：其一，應盡快實行全面的減稅政策，增強實體經(jīng)濟的活力和居民的消費能力。目前，我國對部分企業(yè)（如小微型企業(yè)）實行的是減免稅費等定向?qū)捤傻呢斦撸瑧M一步擴大減稅的范圍，在一定時期內(nèi)實行大規(guī)模的減稅政策。
國外的經(jīng)驗證明，減稅是有效刺激經(jīng)濟增長、擴大消費和投資的主要措施。至于部分人擔心減稅會影響國家的財政收入，并增加主權(quán)債務(wù)的風險，其實這只是一種誤解，根據(jù)美國經(jīng)濟學家拉佛的理論，高稅率由于壓制了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因而未必會帶來高的財政收入；反之，低稅率由于能夠鼓勵企業(yè)和勞動者更高的生產(chǎn)熱情，因此更可能帶來更多的稅收總額。
第二，在貨幣政策上，增強對擴大就業(yè)具有明顯效應的產(chǎn)業(yè)的支持力度。在當前階段，勞動密集型產(chǎn)業(yè)仍具有重大的戰(zhàn)略意義，也是實體經(jīng)濟的主要組成部分，金融機構(gòu)應千方百計地為其解決各種融資問題。對第三產(chǎn)業(yè)以及小微型企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)企業(yè)等，應采取更加積極主動的優(yōu)惠扶持政策，激發(fā)他們的生產(chǎn)活力，支持符合條件的商業(yè)銀行發(fā)行專項用于小型微型企業(yè)貸款的金融債。
目前，擴大直接融資的渠道，允許符合條件的小微型企業(yè)上市融資正成為證券市場的一項重要任務(wù)。可以參照國外創(chuàng)業(yè)板股票的發(fā)行規(guī)則，小微型企業(yè)的相關(guān)上市公司即便是業(yè)績虧損，甚至沒有實際業(yè)務(wù)，只要是具備盈利前景，公司信息公開透明，就可以允許其上市融資。
第三，在產(chǎn)業(yè)政策上，要避免重化工業(yè)過度發(fā)展傾向，將鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策落在實處。重化工業(yè)固然是工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中必不可少的環(huán)節(jié)，但過度發(fā)展重化工業(yè)不僅對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不利，也不利于就業(yè)的進一步擴大。由于重化工業(yè)需要大量的資本投入，而且由于生產(chǎn)技術(shù)水平不高，往往帶來了重復建設(shè)、資源浪費、環(huán)境污染等其他負面影響。要改變“唯GDP論”的錯誤思維，大力發(fā)展與民生密切相關(guān)的輕工業(yè)。加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資力度，扭轉(zhuǎn)第三產(chǎn)業(yè)投資在全社會固定資產(chǎn)投資中占比逐年下降的趨勢。
第四，在收入政策上，大力提高勞動者收入水平，放棄低工資、低福利的生產(chǎn)方式。低工資、低福利制度也許會帶來一些短期利益，但并不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。相反，經(jīng)驗證明，提高工人工資、改善職工福利待遇，才是穩(wěn)定職工隊伍、增強企業(yè)凝聚力的有效做法。政府除了通過法律手段如提高最低工資標準、打擊拖欠工資行為等措施外，還應該加大轉(zhuǎn)移支付的力度，完善社會保障制度，努力提高勞動者的就業(yè)質(zhì)量。
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