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　　今年地方政府的日子注定不好過。繼財政部先后攜手水利部、教育部、住建部下發(fā)文件對地方財政使用情況做出“細(xì)致”指導(dǎo)后，另一個沖擊力更大、影響面更廣的政策正在到來。據(jù)國內(nèi)媒體報道，長達(dá)60年的“預(yù)算外資金”可能在2012年成為歷史。有財稅系統(tǒng)有關(guān)人士透露，“去年因為各省市有所不同，有些做到了全部納入，有些還沒有。但今年全國范圍都將要求做到全部納入。這意味著全部財政收支都將納入預(yù)算盤子中，預(yù)算外資金正式成為歷史。這是歷史上的第一次。”
　　所謂預(yù)算外資金，是指未納入財政預(yù)算管理的各種財政性資金，包括行政事業(yè)性收費、主管部門集中收入和其他預(yù)算外收入三種類型。據(jù)北京大學(xué)平新喬教授統(tǒng)計，1995～1999年的預(yù)算外膨脹主要源自于稅費，1999年后則主要來自地方政府的土地財政收入。那么，預(yù)算外收入到底有多少呢？以2009為例，當(dāng)年財政部公布的財政收入為68476.9億元，但據(jù)學(xué)界測算，全口徑政府收入達(dá)到114885.04億元，相差的4.6萬億元便是預(yù)算外收入，其中包括16116億元社會保險金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。
　　長期以來，預(yù)算外收入可謂地方政府的“命根子”。一方面，財權(quán)與事權(quán)的不平等，讓地方政府承擔(dān)了大量支出責(zé)任，但預(yù)算內(nèi)的財力實際上難以支撐。此前有研究指出，地方政府預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)收入的比率幾乎是預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)支出比率的兩倍之多。可能的解釋是，預(yù)算外收入并不完全用于預(yù)算外支出，相當(dāng)比例的預(yù)算外收入為預(yù)算內(nèi)項目提供了資金。不過，將預(yù)算外收入的膨脹完全歸結(jié)為事權(quán)財權(quán)不平衡也不妥當(dāng)。社科院金融所劉煜輝曾表示，地方政府的過度投資才是很多問題的癥結(jié)。1994年“分稅制”后，中央與地方財政收入的比例基本穩(wěn)定在5.5∶4.5。但全國財政收入近八成仍是給地方政府花的。2010年全國財政收入83000億，其中地方直接收入4萬億，中央稅收返還33000億，中央財政實際開銷是15900億。資金實際上都是投向了各種開發(fā)項目而非一般預(yù)算支出項目。
　　從上述兩點來看，取消預(yù)算外收入，對地方政府將是沉重的打擊。首先是各項支出從此將受到限制，財政資金在不同支出領(lǐng)域騰挪轉(zhuǎn)換的空間也被急劇壓縮。此前財政部細(xì)化地方土地出讓金用于教育和水利的規(guī)定，地方政府再難有搞“小動作”的機會。其次是與政績掛鉤的GDP沖動也會受到遏制，地方官員們短期內(nèi)恐怕難以適應(yīng)這種變化。道理很明顯，地方官員的政績要靠GDP和大項目來支持，這正是過去地方官員熱衷于增加預(yù)算外收入、大搞基建項目投資的根由。而如今，一切收入都必須納入預(yù)算，地方政府如何用錢都會受到限制，這顯然是一種拘束。第三，土地出讓金是預(yù)算外收入的最大組成部分，長期游離于預(yù)算監(jiān)管之外也助漲了地方賣地的沖動，導(dǎo)致土地財政難以終結(jié)。盡管預(yù)算改革無法從根本上解決問題，但也有助于遏制這一現(xiàn)象。反過來，地方自然無法割舍如此大的一塊蛋糕。此外，對于地方政府來說，很多“福利”也是與預(yù)算外收入掛鉤的。各種“小金庫”、額外發(fā)放的津貼、吃喝玩樂和出國“考察”都有賴于預(yù)算外收入。如果全部納入預(yù)算，當(dāng)然不樂意了。
　　預(yù)算改革是建立公共財政的關(guān)鍵一步，同時也是政府改革和政治體制改革的關(guān)鍵一步。這實際上是國內(nèi)利益集團(tuán)格局的重構(gòu)，將會限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權(quán)力。因此，如果能夠徹底將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理，對地方政府無異于一場財政革命。