有關(guān)建立存款保險(xiǎn)公司的建議由來(lái)已久。隨著金融市場(chǎng)化改革的不斷深入，以及由2008年金融危機(jī)引發(fā)的對(duì)宏觀金融審慎問題的關(guān)注，存款保險(xiǎn)制度再一次被推到了中國(guó)金融體制改革的前臺(tái)，并屢屢被提出討論。筆者認(rèn)為，中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度，需優(yōu)先考慮銀行體系集中度、金融市場(chǎng)化程度、監(jiān)管體系、道德風(fēng)險(xiǎn)四大問題。
所謂存款保險(xiǎn)制度，是由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來(lái)建立的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或一種保險(xiǎn)機(jī)制，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金。當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。
真正意義上的存款保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)30年代的美國(guó)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）于1934年正式成立，并開始實(shí)行存款保險(xiǎn)，以避免擠兌，保障銀行體系的穩(wěn)定。
當(dāng)然，簡(jiǎn)單地從存款保險(xiǎn)制度在美國(guó)及其他一些國(guó)家的成功運(yùn)用，就推論中國(guó)有必要建立起這種制度，多少會(huì)顯得有些缺乏說服力。作為一種制度安排，存款保險(xiǎn)機(jī)制的有效性嚴(yán)格地依賴于其所處的更大的制度環(huán)境，而且存款保險(xiǎn)本身也可能產(chǎn)生一些新的風(fēng)險(xiǎn)和問題。因此，在具體實(shí)施之前，還有必要對(duì)存款保險(xiǎn)制度所涉及的問題進(jìn)行探討。
第一，銀行體系的集中度問題。作為保險(xiǎn)制度的一種，存款保險(xiǎn)制度也要遵循保險(xiǎn)的基本原理，即大數(shù)原則。當(dāng)參與保險(xiǎn)的主體數(shù)量眾多，且相互之間具有較高獨(dú)立性時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)制才具有真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能。這意味著只有在銀行數(shù)量眾多，且業(yè)務(wù)相對(duì)分散和獨(dú)立的情況下，存款保險(xiǎn)機(jī)制才能充分發(fā)揮作用。美國(guó)早期的銀行體系正符合這一要求。由于單一銀行法的限制，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，美國(guó)銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量都維持在10000家以上，直到上世紀(jì)90年代末，隨著對(duì)銀行跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制放松，美國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量才逐漸降低到目前的7436家。除數(shù)量眾多外，美國(guó)銀行業(yè)的集中度也較低，前25家最大銀行的資產(chǎn)占比只在40%左右。
而對(duì)比中國(guó)的情況，按照中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，截止到2011年三季度末，我國(guó)商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)包括大型商業(yè)銀行5家，股份制商業(yè)銀行12家，城市商業(yè)銀行147家，農(nóng)村商業(yè)銀行85家，農(nóng)村合作銀行223家，農(nóng)村信用社2,646家，郵政儲(chǔ)蓄銀行1家，外資法人銀行機(jī)構(gòu)37家。另外，已開業(yè)村鎮(zhèn)銀行537家。總機(jī)構(gòu)數(shù)量約在3500家左右。在集中度方面，最大5家國(guó)有商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模占全部銀行業(yè)比重就已接近50%，凈利潤(rùn)占比超過60%。
總體上說，中國(guó)銀行業(yè)的數(shù)量雖不算少，但集中度要遠(yuǎn)高于美國(guó)，絕大部分的銀行資產(chǎn)掌握在少數(shù)幾家全國(guó)性銀行手中。而全國(guó)性銀行可以無(wú)需借助外部的保險(xiǎn)機(jī)制，僅僅是通過自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就可以有效地分散行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)。而另一方面，這些大銀行如果出現(xiàn)問題，單憑有限的保險(xiǎn)資金，也難以對(duì)其形成有效的救助。
第二，金融市場(chǎng)化程度的問題。對(duì)金融市場(chǎng)化的理解主要在于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的市場(chǎng)化，即銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、退出的成本由市場(chǎng)而不是由政府來(lái)承擔(dān)。在政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的存款保險(xiǎn)機(jī)制顯然沒有什么存在的必要。
在美國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展歷史上，銀行破產(chǎn)倒閉司空見慣，特別是在金融危機(jī)時(shí)期，一年內(nèi)倒閉銀行的數(shù)量達(dá)到幾百家。在這些破產(chǎn)事件中，絕大多數(shù)的成本都由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)和化解，由此也產(chǎn)生了對(duì)存款保險(xiǎn)制度的需求。
在我國(guó)，截止到目前，銀行破產(chǎn)、重組的案例還不算多，而由銀行破產(chǎn)給儲(chǔ)戶造成損失的事例至今為止沒有發(fā)生過。政府承擔(dān)了絕大部分的損失和成本，當(dāng)然在銀行牌照仍然稀缺以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好的背景下，政府為支付這些損失所付出的成本到目前為止都變成了盈利。但不管怎樣，政府兜底的行為，讓銀行儲(chǔ)戶在主觀上并沒有對(duì)存款保險(xiǎn)制度的需求。而且，在存款利率受到管制的背景下（這在一定程度上形成了儲(chǔ)戶對(duì)銀行的補(bǔ)貼），再要求儲(chǔ)戶為銀行的風(fēng)險(xiǎn)提供保費(fèi)，其公平性也有待進(jìn)一步的討論。
第三，監(jiān)管體系的問題。存款保險(xiǎn)公司往往要求被保險(xiǎn)的銀行按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定開展業(yè)務(wù)，以確保其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。在美國(guó)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美聯(lián)儲(chǔ)以及貨幣監(jiān)理署共同構(gòu)成了銀行監(jiān)管體系。其監(jiān)管范圍與另外兩家機(jī)構(gòu)雖有一定重疊，但更多的是一種互補(bǔ)的關(guān)系。在美聯(lián)儲(chǔ)和貨幣監(jiān)理署主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦注冊(cè)銀行監(jiān)管的情況下，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司則將監(jiān)管范圍擴(kuò)展到了在各州注冊(cè)的銀行機(jī)構(gòu)，由此形成了完善的多層次的銀行監(jiān)管體系。
與美國(guó)不同，中國(guó)的《商業(yè)銀行監(jiān)督管理法》將監(jiān)管權(quán)明確賦予了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，其職責(zé)范圍已經(jīng)覆蓋了全部的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，并不存在美國(guó)曾經(jīng)存在過的監(jiān)管真空問題。在這種情況下，存款保險(xiǎn)公司如果以一個(gè)監(jiān)管部門出現(xiàn)，不僅不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，也可能給我國(guó)的銀行監(jiān)管工作造成一定的混亂。
第四，道德風(fēng)險(xiǎn)問題。道德風(fēng)險(xiǎn)問題是存款保險(xiǎn)制度所有的一個(gè)根本缺陷。一方面，存款保險(xiǎn)制度的存在使存款者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，特別是在利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)以后，他們就可能不顧銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面，商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也會(huì)弱化，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中就可能為追求高額利潤(rùn)而過度投機(jī)，而讓政府來(lái)承擔(dān)最終的風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)過去的經(jīng)歷中，人們已經(jīng)多次看到了道德風(fēng)險(xiǎn)的危害。在中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度建設(shè)中，同樣會(huì)存在類似的道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，相對(duì)美國(guó)而言，我國(guó)主要銀行都由國(guó)家（或國(guó)有企業(yè)）控股，因此，私人股東利用存款保險(xiǎn)所提供的公共安全網(wǎng)來(lái)過度投機(jī)的程度要相對(duì)小得多。但是，考慮到地方政府對(duì)地方小銀行的經(jīng)營(yíng)行為有著很大的影響力，存款保險(xiǎn)制度是否會(huì)助長(zhǎng)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，還是一個(gè)很值得關(guān)注和探討的問題。
通過前述的幾點(diǎn)，筆者對(duì)中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)提出如下幾點(diǎn)看法。第一，和美國(guó)相比，存款保險(xiǎn)制度在中國(guó)所能發(fā)揮的作用有限，因此不能過分強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)制度對(duì)于中國(guó)銀行體系整體穩(wěn)定的重要性。政府的隱性擔(dān)保仍是整個(gè)銀行體系運(yùn)行的基石，應(yīng)將存款保險(xiǎn)制度視為對(duì)原制度的補(bǔ)充而非替代，否則可能蘊(yùn)含一定風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的方案應(yīng)有更系統(tǒng)的研究和考慮。
第二，從道理上講，小銀行應(yīng)該是存款保險(xiǎn)制度的主要參加者，大型銀行沒有參加該制度的必要，因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度不足以覆蓋這些系統(tǒng)重要性銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。但這樣會(huì)產(chǎn)生幾個(gè)問題：一是公平性問題。保費(fèi)要求會(huì)提高銀行的成本，大銀行如果不參加，會(huì)使本來(lái)就弱勢(shì)的小銀行在競(jìng)爭(zhēng)中處于更加不利的地位，進(jìn)而還會(huì)對(duì)小銀行的主要客戶（地方中小企業(yè)）產(chǎn)生不利的影響；二是在沒有國(guó)有大銀行參與的情況下，保險(xiǎn)基金的數(shù)量會(huì)相對(duì)有限，其賠付能力也會(huì)大打折扣；三是該制度的推出（如果只是用顯性的存款保險(xiǎn)制度來(lái)替代原有的隱形政府擔(dān)保），反倒有可能強(qiáng)化公眾對(duì)小銀行的不信任。在缺乏利率等競(jìng)爭(zhēng)手段的情況下，完全有可能形成對(duì)小銀行的流動(dòng)性沖擊。諸如此類的風(fēng)險(xiǎn)，還需進(jìn)一步的研究和討論。
第三，如果以地方小銀行作為存款保險(xiǎn)的主要參加者，而這些小銀行的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又不可避免地會(huì)受到地方政府的影響的情況下，一個(gè)不能回避的問題就是，如何劃清中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)關(guān)系。具體而言，就是在賠付權(quán)集中的存款保險(xiǎn)制度中，如何合理地規(guī)定地方政府的權(quán)利和責(zé)任，而這些規(guī)定是否又能得到地方政府的支持，目前我們還不得而知。
第四，應(yīng)弱化存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管屬性。在現(xiàn)有的法律框架下，我國(guó)已經(jīng)建立起了由銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的統(tǒng)一的監(jiān)管體系，并不存在需要填補(bǔ)的監(jiān)管真空。如果過分追求存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管功能，可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管體系的重復(fù)建設(shè)，給銀行的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)不必要的干擾。更具體一點(diǎn)，即使最終建立起了存款保險(xiǎn)制度，那么，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與現(xiàn)行監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合作仍是需要認(rèn)真加以思考的問題。
需要提醒的是，提高銀行體系的穩(wěn)定性是建設(shè)存款保險(xiǎn)制度的最終目標(biāo)，如果無(wú)助于這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，存款保險(xiǎn)也就失去了其存在的基礎(chǔ) 。在設(shè)計(jì)具體的方案時(shí)，我們應(yīng)該始終牢記這一點(diǎn)。