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溫家寶總理在12月27日召開的中央農村工作會議上指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益。總理表示，要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規(guī)。
這可能是總理第一次公開從城鎮(zhèn)化產生的增值收益角度來談保護農民的土地財產權。以往國務院和各部委雖然每年都要下發(fā)文件保護農民權益，但業(yè)內人士都知道，如果在現有法律框架下保護農民權益，那么農民注定是一個被城市化所拋棄的群體：若嚴格依照法律規(guī)定，在征地過程中農民所能獲得的補償將極其有限——《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。
因此，總理這一次強調要“出臺相應法規(guī)”來保護農民的土地財產權，顯然值得期待。那么如何讓農民分享土地在非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益？改變現有建設用地的供應模式是一個非常直接的辦法。在現有二元土地模式下，集體土地無法直接進入市場進行交易，只能通過被征收為國有土地的方式，才能進入建設用地市場。這樣做的一個結果就是政府壟斷了建設用地的一級市場，而農民與土地的城市化收益無關。一旦集體用地可以直接入市，那就意味著農民可分享土地的非農化和城鎮(zhèn)化所產生的收益。
這樣的建議已有很多人提及，毫無疑問，這是一個解決思路。但如果只解決農地的入市問題，恐怕對于農民土地財產權利的保護沒有多大改進，甚至某種情況下還可能激化矛盾——不是農民和政府，而是農民和集體之間的矛盾。這是因為，中國土地的弊病并不僅在于集體土地不能作為建設用地，同時在于集體所有的農地制度在很大程度上已成為激化農民之間、農民和集體之間矛盾的導火索，正如《村民圍毆“釘子戶”，在于個人集體分不清》一文（載12月23日早報A23版）所指出的，“厘清集體經濟組織和個人的權利界限”是防止今后產生類似糾紛的關鍵點。
這是因為在現有補償制度下，誰該獲得征地補償這個問題都是含混不清的。一談及征收補償，絕大多數人都會下意識認為，征地補償款應給予失地農民。但從法律上來看，問題并不那么簡單。《土地管理法》第47條對農地征收的補償費用列出了具體細目，即土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。但這些費用歸誰所有，如何分配？按《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”
同時，該如何在集體經濟組織內的土地所有權人和使用權人之間分配土地補償費？對此，法律規(guī)定混沌一片，各地做法也并不一致。有些省份規(guī)定農民可以獲得補償款，而且明確了村集體和農民的分配比例；也有規(guī)定村集體是補償主體的；但更多省份則如《土地管理法實施條例》那樣，并沒有直接規(guī)定土地使用權人和所有權人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細，導致在征收補償款分配過程中，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會產生誰是集體經濟成員之類的紛爭。
之所以會有這些糾紛，更重要的原因在于，目前的很多集體經濟，在集體和個人、個人和個人之間的權利義務界限上，存在模糊不清現象。集體經濟，究其性質，是一種身份權利，是個人基于集體身份而享有的權利；而現代社會的民事權利，絕大多數是一個“去身份”的契約權利。身份權利的一個重要特征就是要維護一定的穩(wěn)定性，只有其成員相對固定時才可以進行劃分，但現代社會的流動恰又與此發(fā)生矛盾：一個已出嫁的村民還具有原有集體經濟組織成員的身份嗎？這并不是一個簡單的加減問題，是涉及農村集體經濟和其成員之間的權利界限的問題。
過去我們已聽說過很多村莊因為土地征收而引發(fā)村民之間的糾紛，以及因分配土地補償款而產生各種假離婚等現象，這些問題之所以呈現，都可以在目前權利界限混沌上找到原因。
如果說提高農地征收補償標準是從增量角度考慮農民的土地財產權利，那么明晰集體和農民之間的權利界限，就是從存量視角分析農民的土地財產權。所以我們建議，為了減少農民和農民、農民和集體之間的因征收補償款引發(fā)的糾紛，不妨對集體經濟組織進行再改革——無論是股份制還是合作制，都是一個可以探尋的思路。
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