在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)有關(guān)北極政治與法律問(wèn)題研究處于沉寂狀態(tài)，遠(yuǎn)遜于同處“極地”概念下的南極。
這里固有自然環(huán)境因素之影響，但更重要的原因在于中國(guó)對(duì)北極的認(rèn)知：北極與南極不同，南極為開(kāi)放式的大陸，歷史上并無(wú)原住民和國(guó)家有效統(tǒng)治，其國(guó)際法地位也在南極條約體系中得以明確約定；北極則為環(huán)北極國(guó)家的陸地或島嶼所環(huán)繞，處于“封閉”狀態(tài)。基于這樣的認(rèn)知和心態(tài)，中國(guó)不愿過(guò)多地介入北極事務(wù)。近年來(lái)，中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的重視始于環(huán)北極國(guó)家對(duì)北極權(quán)益的爭(zhēng)奪，與之相關(guān)的法律與政治問(wèn)題研究也就成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)與亮點(diǎn)。
作為《斯匹次卑爾根群島條約》的締約國(guó)，中國(guó)有權(quán)進(jìn)出該群島地區(qū)從事科研及條約允許的其他活動(dòng)。作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，中國(guó)有權(quán)進(jìn)入北極公海地區(qū)進(jìn)行科研等活動(dòng)，并享有對(duì)北極公海地區(qū)和區(qū)域的相關(guān)權(quán)利。
1990年代中期以后，中國(guó)開(kāi)始逐漸介入北極國(guó)際事務(wù)，主要關(guān)注北極考察與研究，少量出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)在北極的主要活動(dòng)方式是科學(xué)考察。
中國(guó)從1990年開(kāi)始著手北極科學(xué)考察準(zhǔn)備工作，至今已完成了四次北極科學(xué)考察。1996年正式加入北極國(guó)際科學(xué)委員會(huì)。2004年在北極地區(qū)建立了中國(guó)第一個(gè)北極科學(xué)考察站“黃河站”，實(shí)施了站區(qū)科學(xué)考察工作。2005年，中國(guó)舉辦了北極科學(xué)高峰周會(huì)議，發(fā)起組織成立了“太平洋北極工作組”，并順利當(dāng)選成為新奧爾松科學(xué)管理委員會(huì)北極實(shí)驗(yàn)室咨詢委員會(huì)成員。2007年成為北極理事會(huì)“特別觀察員”。
除了官方活動(dòng)外，中國(guó)科研人員采取國(guó)際合作形式，或由民間團(tuán)體贊助開(kāi)展了一些北極考察活動(dòng)。
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中國(guó)關(guān)于北極的官方立場(chǎng) |
如果說(shuō)早期中國(guó)政府對(duì)北極的態(tài)度只是出于“極地事業(yè)”這一大的概念出發(fā)的一種自然的選擇和布局的話，那么在2007年俄羅斯北極點(diǎn)插旗事件之后，中國(guó)政府對(duì)北極事務(wù)開(kāi)始高度關(guān)注。但是基于中國(guó)“內(nèi)斂韜晦”的政治傳統(tǒng)，中國(guó)政府最為關(guān)心的依然是和中國(guó)有著最密切聯(lián)系的北極氣候問(wèn)題、環(huán)境生態(tài)問(wèn)題以及科學(xué)考察價(jià)值。
總體上講，中國(guó)政府最關(guān)注的是北極的科研價(jià)值以及氣候變化的重大影響；尤其是后者，因?yàn)椤爸袊?guó)作為北半球最大的發(fā)展中國(guó)家，北極地區(qū)氣候環(huán)境的變化過(guò)程深刻影響著中國(guó)氣候與環(huán)境的變化，直接關(guān)系到中國(guó)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，開(kāi)展北極科學(xué)考察對(duì)促進(jìn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。”
對(duì)北極科考，中國(guó)政府的態(tài)度可以歸納為幾個(gè)方面：第一，中國(guó)政府對(duì)北冰洋開(kāi)展海洋科學(xué)考察是中國(guó)基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及相關(guān)國(guó)際法所擁有的權(quán)利，其宗旨是“和平、科學(xué)、合作、環(huán)保”。第二，中國(guó)目前高度重視北極考察工作，并且工作重心已經(jīng)由初始階段的考察向研究推進(jìn)。第三，中國(guó)北極科考的核心內(nèi)容主要是圍繞氣候變化和生態(tài)環(huán)境兩大主題展開(kāi)的，就像第四次北極科學(xué)考察的主題而言，是“北極海冰快速變化的機(jī)理以及北極海洋生態(tài)系統(tǒng)的響應(yīng)”。第四，在中國(guó)政府的“十二五規(guī)劃”當(dāng)中，提出了“深入開(kāi)展極地關(guān)鍵地區(qū)和領(lǐng)域的科學(xué)考察與研究”的計(jì)劃和建設(shè)“極地考察強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)。
對(duì)于北極法律秩序，中國(guó)政府認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)際海洋法體系已經(jīng)覆蓋到了和北極事務(wù)有關(guān)的各項(xiàng)基本問(wèn)題，包括海域劃界、海洋環(huán)境保護(hù)、航行、海洋科研等等，為處理北極的各項(xiàng)問(wèn)題提供了“法律基礎(chǔ)”。
中國(guó)政府目前最重視的就是北極理事會(huì)這一平臺(tái)及相關(guān)事務(wù)。中國(guó)希望可以盡早明確自身在北極理事會(huì)中的身份問(wèn)題，“希望理事會(huì)盡早就觀察員國(guó)家的作用和接受新觀察員問(wèn)題做出決定”，并且希望可以最終以北極理事會(huì)為平臺(tái)，“形成北極地區(qū)國(guó)家與非北極地區(qū)國(guó)家密切合作、良性互動(dòng)、共同解決跨區(qū)域問(wèn)題的合作模式。”
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中國(guó)學(xué)界對(duì)北極法律問(wèn)題的認(rèn)識(shí)：以海洋法為視角 |
中國(guó)學(xué)界自2007年插旗事件始高度關(guān)注并全面開(kāi)展北極軟科學(xué)研究，此后依托政府主管極地考察機(jī)構(gòu)及其研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)形成了若干研究平臺(tái)，以中國(guó)對(duì)北極事務(wù)參與為核心，先后形成了一系列以研究報(bào)告和論文形式為主的研究成果。
□北極的國(guó)際法律地位
從總體上來(lái)說(shuō)，中國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為不應(yīng)按“無(wú)主之地”或者依照“扇形原則”來(lái)認(rèn)定北極的法律性質(zhì)。目前來(lái)講占主流的觀點(diǎn)是利用現(xiàn)有的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所提供的制度框架來(lái)確定北極的法律性質(zhì)，認(rèn)為北冰洋沿岸國(guó)家可以主張其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。除上述區(qū)域外，北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公海或“國(guó)際海底區(qū)域”，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開(kāi)發(fā)，它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。
□北極法律秩序的未來(lái)走向
由于北極法律秩序的未來(lái)走向牽扯到作為北半球大國(guó)的中國(guó)未來(lái)參與北極事務(wù)的深度和廣度，因此這一問(wèn)題引起了普遍的關(guān)注和重視，簡(jiǎn)單總結(jié)，可以分為以下三類觀點(diǎn)：
第一種思路是從中國(guó)屬于北極圈外國(guó)家的立場(chǎng)出發(fā)，仿效“南極模式”及“斯瓦爾巴模式”，主張?jiān)诒睒O建立類似南極條約體系模式。
第二種思路是建立“北極特定模式”，即根據(jù)北極的特殊情況在北極建立一個(gè)特別的“北極條約”。
第三種思路則是“發(fā)展海洋法公約模式”，也是筆者所認(rèn)可的一種模式，即充分利用現(xiàn)有的國(guó)際海洋法的制度框架，發(fā)展出可以適用于北極的特有制度和規(guī)則來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。
□北極環(huán)境保護(hù)與氣候變化法律問(wèn)題
由于環(huán)境保護(hù)和氣候變化均屬于低度政治領(lǐng)域，又屬于中國(guó)政府對(duì)北極高度關(guān)注的領(lǐng)域，因此中國(guó)法學(xué)界也對(duì)此展開(kāi)了一些相關(guān)的研究。
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中國(guó)的北極權(quán)益主張：以氣候變化為核心 |
2011年初，挪威斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所的研究員琳達(dá)·雅各布森撰寫(xiě)了《中國(guó)為無(wú)冰北極進(jìn)行準(zhǔn)備》的研究報(bào)告，引起了巨大的反響。這篇研究報(bào)告雖然不帶有官方性質(zhì)，但是卻可以從一定程度上被視為西方國(guó)家特別是北冰洋沿岸國(guó)家對(duì)于中國(guó)北極戰(zhàn)略以及相應(yīng)的對(duì)于北極權(quán)益的主張的代表性解讀。在這部報(bào)告的第一部分，琳達(dá)強(qiáng)調(diào)了中國(guó)對(duì)北極地區(qū)日漸增加的興趣；在第二部分中，指出有一些中國(guó)學(xué)者注意到了北極水域因海冰融解帶來(lái)的商業(yè)和戰(zhàn)略價(jià)值，并敦促中國(guó)政府關(guān)注這一點(diǎn)；在第三部分中，琳達(dá)認(rèn)為中國(guó)正在小心翼翼地探索一條通向北極之路，“中國(guó)確實(shí)已經(jīng)有了一個(gè)清晰的北極日程”。
實(shí)際上，琳達(dá)的報(bào)告對(duì)于中國(guó)北極權(quán)益主張的解讀確有偏頗之處。報(bào)告出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因可能在于琳達(dá)在選取材料時(shí)過(guò)多地考量了中國(guó)較為激進(jìn)的學(xué)者尤其是非法學(xué)背景學(xué)者的主張和論述。這些學(xué)者的研究有一些共同之處，一方面基本上都是強(qiáng)調(diào)北極的“全球公域”、“人類共同遺產(chǎn)”屬性或者力主今后應(yīng)當(dāng)將北極定位于“全球公域”、“人類共同遺產(chǎn)”，從而使北極成為全人類的共同利益，中國(guó)當(dāng)然有其中的一份；另一方面過(guò)度擴(kuò)大中國(guó)北極權(quán)益的范圍，幾乎將北極問(wèn)題的全部因素都與中國(guó)的潛在利益相聯(lián)系。
冷靜地綜合考慮各方面因素，雖然北極的海域劃分、科學(xué)研究?jī)r(jià)值、環(huán)境生態(tài)變化、礦產(chǎn)生物資源開(kāi)發(fā)、航道利用、軍事安全價(jià)值都和中國(guó)有一定的關(guān)聯(lián)，但是其中最值得中國(guó)關(guān)注，也是中國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)可以關(guān)注的主要權(quán)益所在，除了科考之外，只有氣候變化事務(wù)，而并非是琳達(dá)所揣測(cè)的以“北極人類共享”為基礎(chǔ)的“北極日程”，或是國(guó)內(nèi)一些學(xué)者所主張的“北極航運(yùn)”、“資源開(kāi)發(fā)”和“軍事價(jià)值”。其原因主要在于以下幾個(gè)方面。
□客觀因素：北極氣候變化
來(lái)自北極地區(qū)的寒流，一般是經(jīng)西北部、北部和東部三條路徑進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)，對(duì)中國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人民生活和工程建設(shè)帶來(lái)重大影響及危害。而與氣候變化相關(guān)聯(lián)的海冰狀況的改變，也會(huì)對(duì)局地的能量收支和天氣氣候狀況產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)中國(guó)乃至全球的氣候變化產(chǎn)生影響。由此可見(jiàn)，北極地區(qū)氣候變化絕不僅僅是一個(gè)地區(qū)性問(wèn)題，而是全球性議題，而且同中國(guó)緊密相關(guān)。
另外，就現(xiàn)有的北極事務(wù)而言，很多問(wèn)題都源起于北極氣候變化。航道利用與管轄問(wèn)題源起于氣候變化引起的海冰融化，從而使通航成為可能；氣候變化對(duì)北極生態(tài)產(chǎn)生巨大消極影響，引發(fā)生態(tài)保護(hù)和漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)問(wèn)題；海冰減少和融化還將使北極地區(qū)的自然資源更容易獲得，從而引發(fā)對(duì)大陸架和海域的爭(zhēng)奪。
□主觀因素：中國(guó)的必然選擇
首先，從中國(guó)的北極規(guī)劃來(lái)看，最為關(guān)心的問(wèn)題是北極氣候變化帶給中國(guó)的影響，目前的科研活動(dòng)也主要是圍繞氣候變化展開(kāi)的；其次，從中國(guó)參與北極事務(wù)的實(shí)際情況來(lái)看，話語(yǔ)權(quán)和影響力有限，參與領(lǐng)域基本集中于科研，另外北冰洋沿岸國(guó)家對(duì)于中國(guó)參與北極事務(wù)實(shí)際上抱著近乎于“警覺(jué)”的態(tài)度，中國(guó)尚未跨過(guò)最基本的“門檻”；再次，中國(guó)在北極缺乏共同利益訴求和立場(chǎng)的合作伙伴和穩(wěn)定的合作模式，這樣也使得中國(guó)在北極事務(wù)區(qū)域合作舞臺(tái)上顯得形單影只，并進(jìn)一步限制了我國(guó)的影響力。
因此，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，想要克服上述困境，氣候變化無(wú)疑是中國(guó)最好的切入點(diǎn)。一方面北極氣候變化在客觀上對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)都有著重要影響，并且中國(guó)的氣候變化治理行動(dòng)也將對(duì)北極產(chǎn)生重要影響；另一方面，氣候變化事務(wù)屬于低度政治領(lǐng)域，可以讓北冰洋沿岸各國(guó)更好接納包括中國(guó)在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家參與其中。此外，國(guó)際法上的相關(guān)規(guī)則和理論也為這一途徑提供了制度基礎(chǔ)。
□新的視角：“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”
近年來(lái)國(guó)際法特別是國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展為我們提供了另一種思路，即“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，這一概念最早恰是出現(xiàn)在氣候變化領(lǐng)域。
北極是應(yīng)對(duì)氣候變化中極重要一環(huán)，北極氣候變化也應(yīng)屬于“全球共同關(guān)注事項(xiàng)”，這一概念可以成為中國(guó)在相關(guān)的北極國(guó)際事務(wù)上參與的依據(jù)和基礎(chǔ)。在氣候變化的視野之下，與之保護(hù)有關(guān)的法律問(wèn)題，例如北極的生物多樣性保護(hù)、航道利用、漁業(yè)資源管理、原住民權(quán)利等的部分內(nèi)容可以考慮被納入到全球氣候變化磋商的討論之中。在氣候變化主題下，很多矛盾迎刃而解，北冰洋沿岸國(guó)家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利可以得到充分尊重，各國(guó)基于其主權(quán)管轄范圍、地理位置和自然條件對(duì)于北極氣候變化事務(wù)承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任——北冰洋沿岸國(guó)家可以在這一議題中發(fā)揮主導(dǎo)作用并且注意將更多地極地外國(guó)家“團(tuán)結(jié)”進(jìn)來(lái)，包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家可以共同分擔(dān)保護(hù)北極氣候的責(zé)任和義務(wù)。并且這一主題既可以將其他北極問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，同時(shí)又不觸及其他北極核心權(quán)益的分配。
因此，從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，中國(guó)的北極權(quán)益主要應(yīng)定位于科學(xué)考察以及對(duì)北極事務(wù)的“基本參與權(quán)”之上。這不僅是中國(guó)政府的現(xiàn)有立場(chǎng)，同時(shí)也應(yīng)是相關(guān)研究的基點(diǎn)。
中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的“基本參與權(quán)”，應(yīng)當(dāng)以“北極氣候變化”為切入點(diǎn)，利用這一“全球共同關(guān)注事項(xiàng)”展開(kāi)。中國(guó)可以在北極事務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃中進(jìn)一步明確“氣候變化”這一核心主題，并且盡快推出相應(yīng)的北極考察活動(dòng)管理?xiàng)l例，以表明對(duì)北極問(wèn)題的基本立場(chǎng)以及對(duì)北極權(quán)益的基本主張；在國(guó)際事務(wù)中，中國(guó)可以考慮在“近北極國(guó)家”的理念下，以氣候變化治理為核心，同歐盟、俄羅斯、加拿大、美國(guó)等展開(kāi)合作，這一合作機(jī)制還可以吸納其他北半球氣體排放大國(guó)參與。
