近期，地方政府自行發(fā)債試點，上海試行增值稅“擴圍”，小微企業(yè)借款合同免征印花稅，增值稅和營業(yè)稅起征點提高……一系列財稅政策頻繁發(fā)力，短期目的是應(yīng)對當(dāng)前中小企業(yè)經(jīng)營困境；長期來看，趨勢性的制度變革或許已經(jīng)拉開帷幕。中國正處于戰(zhàn)略機遇期，財稅改革需要著眼全局，立足長遠。
中國正處于戰(zhàn)略機遇期和“十二五”規(guī)劃期，在戰(zhàn)略機遇期，稅制建設(shè)和改革應(yīng)如何進行？筆者認為，“十二五”期間稅制改革應(yīng)堅持四大取向，即：稅制改革需要與通盤配套改革形成緊密互動關(guān)系；稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結(jié)合；稅制改革要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系配套；稅制改革要與走創(chuàng)新型國家道路、“科技是第一生產(chǎn)力”、“科技興國”的取向相呼應(yīng)。這四大取向，落實在稅制優(yōu)化上，可以總結(jié)為結(jié)構(gòu)性減稅、特定稅負有減有增、結(jié)構(gòu)性增稅三個基本概念。
從稅制改革四大取向來看，第一，稅制改革需要與通盤配套改革形成緊密互動關(guān)系。
“十二五”期間，必須解決1994年之后雖然分稅制框架得以延續(xù)，但是共享稅越搞越多、同時省以下分稅制不能得以實質(zhì)性貫徹的問題。實際上，分稅制框架的“病理分析”并不復(fù)雜，因為層級過多，二十幾個稅種在從中央到地方的五層級間怎么分都不成，五級分稅道路“此路不通”。因此要改革分稅制，必須下決心使財政層級扁平化，如果能將財政扁平化到三個層級，那么省以下分稅制問題就從無解變成可解。
實施扁平化的具體切入點，已經(jīng)非常明確：一個是省直管縣，一個是以“鄉(xiāng)財縣管”等切入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。在這個前景下，“十二五”期間中國地方稅體系要抓住機遇、盡快打造。簡單地說，需要抓住兩大支柱建設(shè)：一個就是上海、重慶已經(jīng)先行先試、在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的、被稱之為房產(chǎn)稅的不動產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅；另一個就是啟動資源稅改革。資源稅可以成為地方稅中一個大宗、穩(wěn)定、有支撐力的稅源，尤其對西部省區(qū)而言。2011年下半年，資源稅改革的區(qū)域覆蓋面已擴大到全國，一年可使地方財政增收約600億元，將來再擴大品種覆蓋面，資源稅對地方財政的支撐力會更明顯。“十二五”期間地方稅體系兩大支柱財源建設(shè)將初具輪廓，這將形成一個前所未有的制度支撐框架，并進而實質(zhì)性支持配套改革。
第二，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一“十二五”主線密切結(jié)合。如增值稅擴圍，增值稅對于營業(yè)稅的置換和替代，可以減少或基本消除第三產(chǎn)業(yè)原來存在的營業(yè)稅重復(fù)征收，從而鼓勵市場主體進行專業(yè)化細分，促使第三產(chǎn)業(yè)升級換代。增值稅擴圍的效應(yīng)也是全局性的。發(fā)展服務(wù)業(yè)提振消費直接關(guān)系到擴大內(nèi)需，關(guān)系到減少外貿(mào)依賴和改善民生，是“十二五”期間的體現(xiàn)“加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”要求的重要稅改事項之一。不久前，媒體報道了增值稅“擴圍”改革明年在上海先行先試的消息，其正面效應(yīng)和擴大改革覆蓋面的前景值得期待。
此外，環(huán)境稅顯然與加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變直接相關(guān)。我們的基本建議是，在“十二五”期間，應(yīng)該積極推動環(huán)境稅制的通盤配套方案基本成形。要在積極考慮現(xiàn)有稅種“綠化”的同時，推出碳稅這樣的獨立稅種。當(dāng)然，稅種設(shè)計上需從低起點開始，讓企業(yè)有個適應(yīng)過程。此外，在碳稅推出的時候，應(yīng)該爭取 “雙重紅利”：一方面，把某些企業(yè)造成社會成本的“負外部性”內(nèi)部化。通過稅負的提高，逼著企業(yè)升級換代，這將產(chǎn)生全社會低碳環(huán)保正面效應(yīng)紅利。另一方面，因為多增加了一塊稅收，政府可以在宏觀稅負不變情況下，適當(dāng)降低企業(yè)所得稅水平，進行普遍減稅。這將有利于鼓勵企業(yè)更好地發(fā)揮市場主體作用。
發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變還要涉及其他方面。如在稅收優(yōu)惠方面，要更多地為小微企業(yè)、草根創(chuàng)業(yè)者提供良好的稅收環(huán)境。不久前，有關(guān)部門先后推出對小型企業(yè)繼續(xù)實行所得稅減半征收，小微企業(yè)貸款合同免征印花稅，小微企業(yè)增值稅、營業(yè)稅“起征點”提高等減稅措施，這些舉措也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的配套措施。
第三，稅改要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系配套。“十二五”期間，個人所得稅、房地產(chǎn)稅都顯然具有這方面的調(diào)控責(zé)任。個人所得稅在提高所謂起征點的同時，已對整體稅率設(shè)計進行優(yōu)化，在級次、級距上的變化，已經(jīng)表明了低端降低稅負、高端適當(dāng)增加稅負的政策意圖。這也是個人所得稅若干改革步驟里的重要一步，為今后個人所得稅改革走向分類和綜合相結(jié)合進行了必要鋪墊。今后相關(guān)設(shè)計里還可進一步探討如何培育中等收入階層。畢竟我國個人所得稅今后還要經(jīng)歷一個動態(tài)優(yōu)化過程，很可能在“十二五”期間需對個人所得稅再推出進一步動態(tài)優(yōu)化的新方案，加入“綜合”機制和家庭贍養(yǎng)系數(shù)等區(qū)別機制。
房地產(chǎn)稅也需要漸進優(yōu)化。如果我們能夠通過試點建造起相對清晰、粗線條的框架，那么我們就能夠期待進一步擴大這個稅種的覆蓋面，并形成相對穩(wěn)定的一套規(guī)則。這與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系密切相關(guān)。
第四，“十二五”期間的稅改要與走創(chuàng)新型國家道路、“科技是第一生產(chǎn)力”、“科技興國”的取向相呼應(yīng)。在這方面，稅收優(yōu)惠和激勵也不可缺少。對于一些企業(yè)的研發(fā)活動，我們現(xiàn)在已經(jīng)有較為明確的所得稅優(yōu)惠處理規(guī)定。還有什么在以后能夠發(fā)揮作用的機制需要構(gòu)建？某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，可能還需要具體設(shè)計操作方案。要走創(chuàng)新型國家之路，要抓住中央已經(jīng)明確的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使中國總體的發(fā)展質(zhì)量往上走，但是財稅的具體支持不能只停留在大而化之的框架和概念導(dǎo)向上，一定要往下落實到最后可實施的細則和方案上。
“十二五”期間，稅制改革至少應(yīng)具有上述四大取向，落實在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以總結(jié)成為三個概念：第一是結(jié)構(gòu)性減稅。增值稅的擴圍，對小企業(yè)的扶持，對科技創(chuàng)新的支持，主要就是有區(qū)別對待的、結(jié)構(gòu)性的減稅。第二可稱為特定稅負有減有增。個人所得稅是最典型的，不能籠統(tǒng)地說是減稅還是增稅，它是低端要減稅、高端要增稅的組合。第三可稱為結(jié)構(gòu)性增稅。像資源稅、房地產(chǎn)稅看起來就是在原有的稅負基礎(chǔ)上有所提升，當(dāng)然它也是結(jié)構(gòu)性、針對性的。這種結(jié)構(gòu)性增稅在操作中還需做好其他配套。\
