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在這次財(cái)政部批準(zhǔn)上海、浙江、廣東和深圳開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，允許上述試點(diǎn)省市發(fā)行期限結(jié)構(gòu)為3年和5年的記賬式固定利率附息政府債券之前，受《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定的約束，中央政府從未正式允許過(guò)地方政府以自身名義直接發(fā)債。在當(dāng)前嚴(yán)厲調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、各地土地出讓收入大幅下滑、許多地方政府財(cái)政收支入不敷出、地方融資平臺(tái)償債問(wèn)題日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀下，這一帶有歷史性突破色彩的地方債政策出臺(tái)，筆者認(rèn)為，至少有以下兩個(gè)非常明確的意圖：
首先，緩解地方政府由于今年以來(lái)賣(mài)地收入大幅縮減而出現(xiàn)的財(cái)政收支入不敷出的難題。1994年分稅制改革之后，大部分財(cái)政收入由地方政府移交至中央，地方政府普遍通過(guò)出讓土地來(lái)彌補(bǔ)減少的稅收并用于城市建設(shè)，城市環(huán)境的改善使得房?jī)r(jià)得以提高，進(jìn)而抬高了地方政府的土地出讓收入，并使地方財(cái)政收支得以平衡。但在此次對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的嚴(yán)厲調(diào)控下，賣(mài)地收入銳減，市政建設(shè)支出規(guī)模又面臨調(diào)整剛性，當(dāng)務(wù)之急就是為地方政府增加新的資金來(lái)源，而其解決方法之一就是效仿世界其他國(guó)家，讓地方政府直接發(fā)債融資。值得注意的是，即便地方政府債券順利發(fā)行，其最終仍然要面臨還本付息的壓力，不能不在債券到期之前盡力使地方財(cái)政收入得到有效提高。
其次，逐步用地方政府債券替換地方融資平臺(tái)債，讓地方債務(wù)規(guī)模顯性化，進(jìn)而化解地方融資平臺(tái)償債能力弱化所可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，去年底地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬(wàn)億元，約占中國(guó)2010年GDP的27%、是去年中國(guó)財(cái)政收入的1.3倍，并且其中有80%來(lái)自于銀行信貸，其中逾50%的債務(wù)將在2011至2013年到期，債務(wù)到期期限相對(duì)集中。在地方政府收入因房地產(chǎn)調(diào)控而大幅減少后，現(xiàn)有的這些融資平臺(tái)債務(wù)償債壓力日增，“滇公路事件”、“云投債事件”等案例時(shí)有發(fā)生，而且地方融資平臺(tái)債務(wù)由于政府隱性擔(dān)保或承諾等因素使得其透明度很低，市場(chǎng)極易因個(gè)別違約事件而引發(fā)對(duì)整個(gè)融資平臺(tái)償債能力的擔(dān)憂和過(guò)度恐慌、進(jìn)而造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；所以治理地方融資平臺(tái)問(wèn)題，首先就是要讓其債務(wù)規(guī)模顯性化。此次試點(diǎn)地方政府發(fā)債，其目的之一就是逐步用這種透明的地方政府債券替代原有的不透明的地方融資平臺(tái)債務(wù)，進(jìn)而讓市場(chǎng)各方都能準(zhǔn)確了解地方政府債務(wù)規(guī)模，減少此類(lèi)債權(quán)投資者的過(guò)激反應(yīng)，并消除由此引發(fā)的金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。
當(dāng)然，這都是中央政府推出該政策的主觀意圖，這些良好的意圖能否在實(shí)際運(yùn)行中得以實(shí)現(xiàn)，始終面臨著如何平衡地方政府收支這一根本性難題。如果這一問(wèn)題不能得到有效解決，則這一政策的實(shí)際作用就會(huì)受到嚴(yán)重制約。
當(dāng)前地方政府收支不平衡，部分原因在于分稅制改革后地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配矛盾的日益突出。稅改后，稅收分配上“強(qiáng)中央弱地方”的格局得以確立，而義務(wù)教育、民生和公共服務(wù)等重要政府事項(xiàng)的責(zé)任更多落在了地方政府肩上，并且隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，這些事項(xiàng)支出規(guī)模也越來(lái)越大。盡管中央政府通過(guò)稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等渠道向地方政府履行上述政府責(zé)任性事務(wù)給予了支持，但由于轉(zhuǎn)移支付效率低、針對(duì)性弱、及時(shí)性差等原因使得地方政府收支難以有效平衡。由此，可以預(yù)見(jiàn)的是，地方政府發(fā)債試點(diǎn)之后，中央政府必然要推出一系列后續(xù)政策，以設(shè)法從根本上解決地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡所造成的地方政府收支難題，而其中的關(guān)鍵，則是為地方政府提供未來(lái)可持續(xù)的新收入來(lái)源。
順此思路，筆者估計(jì)，中央政府有可能從以下幾個(gè)方面入手：
其一，對(duì)既有的中央和地方的稅收收入劃分和分成按比例調(diào)整，適度提高地方政府稅收收入分配比例，讓地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)更對(duì)等進(jìn)而平衡地方政府收支；其二，改進(jìn)現(xiàn)有的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作，提高轉(zhuǎn)移支付決策中的科學(xué)性和過(guò)程中的效率，減少轉(zhuǎn)移支付中的信號(hào)衰減、交易成本和“跑冒滴漏”現(xiàn)象；其三，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，為地方政府提供可持續(xù)的新增稅源。
如果中央政府能在地方政府試點(diǎn)發(fā)債政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)一步跟進(jìn)后續(xù)系統(tǒng)性政策，那么地方債試點(diǎn)政策相信是能收到預(yù)期效果的。但是，無(wú)論中央政府從上述所分析的哪個(gè)方面跟進(jìn)相關(guān)政策，其推進(jìn)過(guò)程都將面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的各方利益博弈和再平衡。所以，四地方政府試點(diǎn)發(fā)債，應(yīng)視作是解決地方財(cái)政收支難題的破冰之旅，對(duì)可能遇到的挫折理應(yīng)有足夠估計(jì)。
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