中國財(cái)政政策分析聯(lián)合課題組
負(fù)責(zé)人：閆坤（中國社科院）
成員：于樹一（中國社科院財(cái)貿(mào)所）
劉新波（財(cái)政部財(cái)科所）
2011年第三季度，在二季度經(jīng)濟(jì)困局的基礎(chǔ)上，世界經(jīng)濟(jì)又出現(xiàn)了一個(gè)鮮明特征，即實(shí)體經(jīng)濟(jì)困頓和悲觀預(yù)期二者相互作用，形成一個(gè)非良性的循環(huán)。在這樣的形勢(shì)下，我國經(jīng)濟(jì)增長速度雖然有所放緩，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長的勢(shì)頭，內(nèi)生動(dòng)力依然強(qiáng)勁，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)結(jié)構(gòu)均有所改善。然而，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的蔓延，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速累積，對(duì)這一問題需要引起高度關(guān)注。本季財(cái)政政策調(diào)整應(yīng)從實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長解困、經(jīng)濟(jì)增長信心提振、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等方面入手。
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財(cái)政收支狀況收減支增地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在累積 |
受年初進(jìn)口大幅增長以及部分上年末收入在今年初集中入庫等因素影響，上半年財(cái)政收入增長較快。從三季度開始，由于經(jīng)濟(jì)增長趨緩和實(shí)施個(gè)人所得稅改革等因素影響，全國財(cái)政收入增幅有所回落，明顯低于二季度財(cái)政收入，并呈逐月下降趨勢(shì)。三季度財(cái)政支出與二季度財(cái)政支出走勢(shì)相同，前低后高，9月財(cái)政支出繼今年6月后，再次突破萬億。
(一)財(cái)政收入情況分析
前三季度累計(jì)，全國財(cái)政收入81663.34億元，同比增長29.5%。9月全國財(cái)政收入，特別是中央本級(jí)收入增幅比前幾個(gè)月明顯回落，主要是受經(jīng)濟(jì)增速略為放緩、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策在相關(guān)稅收上有所體現(xiàn)以及非稅收入增長減少等因素影響。
(二)全國公共財(cái)政支出情況
前三季度累計(jì)，全國財(cái)政支出69480.57億元，比去年同期增加14975.61億元，增長27.5%。從三季度各月支出情況看，財(cái)政支出總量與同比增速的走勢(shì)與二季度呈現(xiàn)同一走勢(shì)，呈先低后高趨勢(shì)。9月份，全國財(cái)政支出10018.55億元，比去年同月增加1549.51億元，增長18.3%。其中，中央本級(jí)支出1532.88億元，同比增長6.4%，增幅較低，主要是原列中央本級(jí)的用車輛購置稅安排用于公路建設(shè)的支出，從2011年起大部分轉(zhuǎn)列對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)在地方財(cái)政支出中，剔除車購稅支出轉(zhuǎn)列地方因素后中央本級(jí)支出增長約15%；地方財(cái)政支出8485.67億元，同比增長20.7%。
(三)中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在累積
在世界經(jīng)濟(jì)困局和非良性循環(huán)中，中國經(jīng)濟(jì)雖然也面臨著諸多問題，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長的勢(shì)頭。目前需要關(guān)注的是，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的蔓延，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的迅速累積，必須未雨綢繆，防止向主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變。
我國審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%。我國地方政府債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為主，但或有債務(wù)的比例也相當(dāng)高，地方政府債務(wù)向市級(jí)政府、東部地區(qū)、融資平臺(tái)公司、銀行貸款集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率較大。此外，還存在著如下特點(diǎn)：
第一，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致地方政府融資行為扭曲。我國《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方政府不允許進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但是地方政府又具有強(qiáng)烈的債務(wù)融資需求。截至2010年底，中央政府通過國債資金轉(zhuǎn)貸和代理地方發(fā)行債券兩種方式解決的地方政府債務(wù)融資不到1萬億，與10萬億的實(shí)際發(fā)生額之間的缺口，都是通過地方政府間接、變相融資實(shí)現(xiàn)的，大部分是難以統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管的間接債務(wù)、隱性債務(wù)。其中，借助融資平臺(tái)舉債成為最主要的形式，且大多是“城投債”，其資金主要用于投資大、回收期長、風(fēng)險(xiǎn)大的城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等，債務(wù)的償還主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。目前“城投債”遭遇發(fā)行和交易困難，甚至拋售的危機(jī)，一旦這條資金鏈斷裂，地方政府就會(huì)遇到融資瓶頸，如果城投項(xiàng)目被迫停工，則償還前期的債務(wù)將成為無源之水。加之大量融資平臺(tái)的資質(zhì)不高、內(nèi)部控制不力、與銀行捆綁、有些地方政府將債務(wù)資金挪作他用等等，不但加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也加劇了銀行風(fēng)險(xiǎn)，并最終傳導(dǎo)給中央財(cái)政。可見，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致的地方政府融資行為扭曲，在給地方財(cái)政帶來巨大壓力的同時(shí)，也給風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者——中央財(cái)政帶來相當(dāng)大的威脅。
第二，地方政府債務(wù)超速增長形成惡性循環(huán)。審計(jì)報(bào)告顯示，1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長，且超過了GDP和財(cái)政收入的增長速度。2010年地方政府債務(wù)余額約為當(dāng)年全國財(cái)政總收入的1.3倍，說明即使當(dāng)年全國的財(cái)政收入都用來償還地方政府債務(wù)，還存在著2.4萬億的缺口。同時(shí)，財(cái)政收入的有限性和財(cái)政支出的剛性共同決定了債務(wù)規(guī)模難以壓縮，財(cái)政支出中將有很大一部分用于償還地方債務(wù)，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的部分必然減少，財(cái)政增收就會(huì)困難，需要更大規(guī)模地發(fā)債，最終形成惡性循環(huán)。
第三，地方政府償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。債務(wù)償付只有兩條渠道：一是組織財(cái)政收入，或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加稅收，或者賣資源、賣地獲得收入，再或者通過收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)；二是借新債還舊債。這兩條渠道都可能發(fā)生償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。由于存在著轉(zhuǎn)嫁的渠道，在沒有稅收立法權(quán)的前提下，地方政府存在著亂收費(fèi)、亂攤派和賣地的沖動(dòng)。而影響較大的是對(duì)土地財(cái)政的形成“推波助瀾”。地方政府償債過度依賴土地財(cái)政，當(dāng)?shù)厥小⒎渴械兔缘臅r(shí)候，地方政府償債就會(huì)出現(xiàn)困難，從而將償債壓力又轉(zhuǎn)嫁給中央政府。
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應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)非良性循環(huán)及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策建議 |
三季度我國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的問題，除了二季度分析的三大經(jīng)濟(jì)困局之外，還受到實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長困頓、經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期悲觀相互作用形成的經(jīng)濟(jì)非良性循環(huán)的影響，站在這諸多問題的中央，我國經(jīng)濟(jì)最大的隱患——地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯出來。當(dāng)前，必須科學(xué)運(yùn)用財(cái)政工具，切實(shí)突破經(jīng)濟(jì)非良性循環(huán)并及時(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(一)加大財(cái)政資源配置力度，突破實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長困頓
實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長解困目前仍要堅(jiān)持推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上把握制造業(yè)、貿(mào)易、消費(fèi)、通貨膨脹幾個(gè)環(huán)節(jié)，抓住中小企業(yè)發(fā)展這個(gè)關(guān)鍵。
第一，繼續(xù)加大對(duì)制造業(yè)的支持。在制造業(yè)產(chǎn)品出口退稅、制造業(yè)科技創(chuàng)新、制造業(yè)企業(yè)技術(shù)改造、人力資本支出、品牌培育等方面給予財(cái)稅支持。可以運(yùn)用的財(cái)政措施包括：資本金注入、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、政府采購、安置改制富余人員、支持污染制造業(yè)企業(yè)搬遷改造等。
第二，加強(qiáng)外需驅(qū)動(dòng)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)化。發(fā)達(dá)國家在身染危機(jī)的時(shí)候，必然會(huì)加大出口、減少進(jìn)口、惡化貿(mào)易條件，為了應(yīng)對(duì)出口收縮，我國須實(shí)施促進(jìn)國外需求向國內(nèi)需求轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策，借此機(jī)會(huì)從根本上解決經(jīng)濟(jì)增長主要依靠外需驅(qū)動(dòng)的弊端。根據(jù)我國國情，需要明確以促進(jìn)消費(fèi)需求為重點(diǎn)，以財(cái)政支出為主要政策工具，按照邊際消費(fèi)傾向的高低，優(yōu)先安排三農(nóng)支出、減貧支出、欠發(fā)達(dá)地區(qū)支出以及教育、醫(yī)療、就業(yè)社保、基礎(chǔ)設(shè)施等民生支出。
第三，進(jìn)一步治理通貨膨脹。重點(diǎn)是充分發(fā)揮財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器的功能，增加稅收，減少支出。具體做到：發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅政策的“增項(xiàng)”，進(jìn)一步改革稅制，增加所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅的比重；減少稅收優(yōu)惠并嚴(yán)格執(zhí)行；加強(qiáng)稅收征管；控制公務(wù)費(fèi)支出，適度收縮基建支出，改善財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，增加對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長“瓶頸”的消除。
第四，加大對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政扶持力度。包括：制定全方位的扶持中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠措施，增加加速折舊、投資抵減、延期納稅、稅前扣除的比重；為中小企業(yè)安排合理的一般性和專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼資金，重點(diǎn)資助處于種子期、初創(chuàng)期和弱勢(shì)群體、落后地方辦的中小企業(yè)，對(duì)科技性、就業(yè)性、資源綜合利用與環(huán)保性、社區(qū)服務(wù)性、人力資源性中小企業(yè)或其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供專項(xiàng)補(bǔ)貼；在每年的政府采購計(jì)劃中劃定中小企業(yè)產(chǎn)品的采購比例，同時(shí)，通過價(jià)格補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)大企業(yè)訂購中小企業(yè)產(chǎn)品；清理不合理收費(fèi)，簡化與中小企業(yè)相關(guān)的審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間；建立相應(yīng)的信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫等等。
(二)保持財(cái)政政策健康穩(wěn)定，突破經(jīng)濟(jì)悲觀預(yù)期
健康穩(wěn)定的財(cái)政政策是突破經(jīng)濟(jì)悲觀預(yù)期的重要保障，在目前情況下，我國應(yīng)努力保持積極財(cái)政政策的穩(wěn)定，消除其風(fēng)險(xiǎn)因素。
第一，深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政政策保持穩(wěn)定對(duì)提振信心起到主要的支撐作用。當(dāng)前，我國積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)主要集中在五個(gè)方面，一是提高居民收入，二是公共投資，三是居民消費(fèi)，四是民生支出，五是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。這些都是引導(dǎo)合理預(yù)期，提振信心的重要方面，財(cái)政要對(duì)其給予持續(xù)的支持。
第二，在財(cái)政政策保持穩(wěn)定的前提下，增強(qiáng)靈活性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化及時(shí)做出調(diào)整，當(dāng)前應(yīng)考慮與短期資本流入相關(guān)的政策松動(dòng)的問題，還需要做好防止經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步下滑的政策準(zhǔn)備。
第三，在財(cái)政政策調(diào)整前，應(yīng)多做調(diào)研，了解各地、各級(jí)政府、各部門、各類群體對(duì)財(cái)政的需求，使調(diào)整后的財(cái)政政策更具可行性和建設(shè)性，防止公共資金和公共服務(wù)供給和需求的錯(cuò)位，進(jìn)而防止社會(huì)對(duì)公共政策的信心跌落。
第四，對(duì)于企業(yè)和居民，財(cái)政政策應(yīng)從增加收入和保障支出兩方面，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長注入信心，因?yàn)檫@兩方面是消除企業(yè)和居民后顧之憂的重中之重。未來財(cái)政政策作用方向應(yīng)包括如下方面：一是擴(kuò)大內(nèi)需與基本公共服務(wù)均等化，二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，三是加快科教發(fā)展，四是改善就業(yè)，五是深化收入分配制度改革，六是健全社會(huì)保障體系，七是提高住房保障水平。
(三)科學(xué)管理地方債務(wù)，及時(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
我國地方政府債務(wù)融資方面存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，一旦資金鏈條斷裂、爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，中央政府必然要實(shí)施救助，如果中央財(cái)力不濟(jì)，也不排除會(huì)產(chǎn)生主權(quán)債務(wù)違約的嚴(yán)重情形，陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)的漩渦。為此，必須建立有效的地方政府債務(wù)融資機(jī)制，正確引導(dǎo)和約束地方政府債務(wù)融資行為。
第一，正視地方政府債務(wù)的客觀存在，修訂與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的法律條文。目前，我國無法通過強(qiáng)制的手段消除地方政府債務(wù)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)其存在的合理性、必要性和普遍性，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的唯一方法，就是修訂相關(guān)法律條文，承認(rèn)其合法，變隱性債務(wù)為顯性債務(wù)之后，在陽光下采取科學(xué)的方法進(jìn)行債務(wù)管理。
第二，控制總量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。雖然我國政府目前還有能力消化吸收地方債務(wù)，但是政績驅(qū)動(dòng)、人口老齡化和居民收入增加而迅猛增長的福利需求和福利預(yù)期，都會(huì)使地方政府的融資需求膨脹。因此，必須控制債務(wù)融資增量，優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高中、西部地區(qū)的融資能力，強(qiáng)化融資平臺(tái)和銀行貸款管理。
第三，賦予地方獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。由中央“轉(zhuǎn)貸”和“代理發(fā)行”來解決地方政府融資問題并不是長久之計(jì)，一是融資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，二是容易促成地方政府預(yù)算軟約束，三是可能出現(xiàn)苦樂不均，資金的趨利性和財(cái)政安全性要求決定了中央政府要么選擇償債能力高的地方代理發(fā)債，要么就要增加更多的轉(zhuǎn)移支付。解決上述問題的方法，就是允許地方政府公開、獨(dú)立發(fā)債，但為了便于管理和降低風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該只賦予省一級(jí)政府獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。
第四，選擇在債券市場(chǎng)進(jìn)行融資。目前地方政府債務(wù)主要是來自金融領(lǐng)域的資金，社會(huì)資金進(jìn)入很少，應(yīng)該以發(fā)行地方政府債券的方式，進(jìn)入債券市場(chǎng)，擴(kuò)大融資空間。
第五，逐漸消除體制障礙。一是建立地方政府債務(wù)融資機(jī)制，包括債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度、債務(wù)預(yù)算制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、監(jiān)督管理制度等。二是進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政關(guān)系，健全地方稅制，確立地方主體稅種，為地方債務(wù)的償還提供穩(wěn)定的資金來源。三是改革不可持續(xù)的土地財(cái)政，提高相關(guān)土地稅收的比重，由“賣地為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆斩悶橹鳌保瑫r(shí)，加強(qiáng)土地出讓金的管理與使用，將其全部納入預(yù)算，且將預(yù)算收支向社會(huì)公開，確保土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。
綜上所述，只有加大財(cái)政配置力度、保持政策健康穩(wěn)定、科學(xué)管理地方債務(wù)———“三管齊下”的財(cái)政政策強(qiáng)力調(diào)控后，才能有效消除實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長困頓、經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期悲觀、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚等困擾，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)得起各種考驗(yàn)，等到“風(fēng)雨之后的彩虹”。
