近日，財(cái)政部宣布，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，政府債券期限分為3年和5年，試點(diǎn)省份需及時(shí)披露本省財(cái)政狀況，發(fā)債前提前兩周向財(cái)政部報(bào)送債券發(fā)行計(jì)劃。
從1998年國(guó)務(wù)院決定增發(fā)一定數(shù)量的國(guó)債，由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，用于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目，到國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億債券，并由財(cái)政部代理發(fā)行，發(fā)展到目前的由地方自行發(fā)債，應(yīng)當(dāng)說，在地方政府舉債融資問題上，我國(guó)又邁出了重要的一步。
那么，這項(xiàng)改革能否在為地方政府?dāng)U大融資渠道的同時(shí)，將債務(wù)納入規(guī)范化管理軌道呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意和解決以下一些問題。
首當(dāng)其沖的就是發(fā)債規(guī)模。可以看出，財(cái)政部此次確定的四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)。按照這些地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力，已具備發(fā)行一定規(guī)模地方債的條件。問題在于，由于這些地區(qū)現(xiàn)有債務(wù)已達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，新的債務(wù)規(guī)模如何確定，也是需要認(rèn)真考慮的。因?yàn)椋绻l(fā)行規(guī)模太小，發(fā)債的意義不大；反之，則會(huì)增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。
也正因此，此次試點(diǎn)仍然必須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，沒有讓地方完全自主發(fā)債。而國(guó)務(wù)院如何確定地方的發(fā)債規(guī)模，也需要全面的調(diào)查和分析，不然，此次工作很難取得明顯效果。而且即便試點(diǎn)地區(qū)取得了預(yù)期效果，其他地方是否能像試點(diǎn)地區(qū)一樣操作，也很難確定。
發(fā)債資金如何使用也是必須注意的。這些年地方政府舉債不少，但舉債資金的收效并不盡人意。那么，通過自行發(fā)債取得的資金如何使用，需要認(rèn)真研究和考慮。如果繼續(xù)像前些年一樣，將發(fā)債資金用于城市的大拆大建，用于面子工程，就很難達(dá)到自行發(fā)債的目的，甚至?xí)霈F(xiàn)債券發(fā)不出去的情況。
在允許地方自行發(fā)債的同時(shí)，如何規(guī)范地方債資金的使用，也須認(rèn)真研究和解決。基本的觀點(diǎn)是，按照目前地方的實(shí)際，地方自行發(fā)債取得的資金，必須用于公共設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、民生工程建設(shè)等。若繼續(xù)亂用亂花，就必須取消地方自行發(fā)債的資格。
借錢還錢、舉債還債，是最基本的要求。允許地方自行發(fā)債，是一件很簡(jiǎn)單的事。發(fā)了債如何償還，則是最核心的問題。那么，按照目前地方的債務(wù)規(guī)模以及財(cái)政實(shí)力，有多少地方具備償債的條件和能力呢？地方自行發(fā)放的債券，依靠什么來償還呢？
要知道，地方目前已經(jīng)形成的債務(wù)，償債資金的主要來源都建立在土地的變現(xiàn)上。新的債務(wù)，如果繼續(xù)建立在“土地財(cái)政”上，顯然是不可行的。因此，如何確定地方的償債資金來源，是一個(gè)很棘手、很矛盾的問題。基本的設(shè)想是，地方政府必須建立償債基金。而償債基金的來源，除必須每年在財(cái)政預(yù)算中安排之外，很重要的一個(gè)方面，就是要在土地收益中提取，不然，地方是很難具備償債條件的。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，償債資金更需要依靠土地收益。不然，債務(wù)就沒有償還基礎(chǔ)，而投資者也不可能購(gòu)買地方債券。
從發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府自行發(fā)債的實(shí)際情況看，一個(gè)很重要的前提，就是地方政府具有自行開征地方稅收的權(quán)力。因?yàn)椋挥械胤秸梢宰孕虚_征稅收，償債資金才有條件形成。而從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，地方政府并不具備這樣的權(quán)力。也正因?yàn)檫@樣，此次試點(diǎn)的城市，還只是自行發(fā)債，而不是自主發(fā)債。那么，在允許地方自行發(fā)債的同時(shí)，是否也可以進(jìn)行允許地方自行開征稅收的試點(diǎn)呢？如果能夠把自行發(fā)債與自行開征稅收結(jié)合起來，自行發(fā)債的效果可能更好，也更能調(diào)動(dòng)地方自行發(fā)債的積極性。
允許地方自行發(fā)債還需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)銀行信貸資金投向的管理。因?yàn)椋绻皇衷试S地方自行發(fā)債，一手又不規(guī)范銀行的信貸投向，繼續(xù)容忍銀行向地方政府融資平臺(tái)等投放資金，那么地方自行發(fā)債的直接后果就是：一方面，無限擴(kuò)大市場(chǎng)的流動(dòng)性，對(duì)通貨膨脹的控制形成更大的壓力；另一方面，會(huì)進(jìn)一步擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資空間，使實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響。
因此，必須嚴(yán)格控制信貸資金的投向，堅(jiān)決遏制銀行向地方政府融資平臺(tái)投放資金的行為，要求試點(diǎn)地區(qū)銀行的信貸資金必須重點(diǎn)投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，不允許繼續(xù)擴(kuò)大地方融資平臺(tái)的資金規(guī)模，否則就要追究銀行的責(zé)任。
允許地方自行發(fā)債，這只是一種過渡，最終的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是允許地方自主發(fā)債。要做到這一點(diǎn)，不僅需要地方的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力達(dá)到一定條件，而且要允許地方擁有開征稅收的權(quán)力，同時(shí)對(duì)發(fā)債資金的使用等要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，通過自主發(fā)債，將地方現(xiàn)有的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化成地方債券。更為重要的是，要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，全面規(guī)范地方政府的土地財(cái)政行為，將土地財(cái)政全面納入到財(cái)政預(yù)算管理范圍內(nèi)。只有這樣，地方債才能真正發(fā)揮作用。
