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9月12日，這張由綠色和平組織提供的照片顯示，綠色和平組織破冰船“極地曙光號”的成員幫助藝術(shù)家約翰·奎格利在北極海冰上完成的藝術(shù)作品——殘缺的達(dá)·芬奇名作“維特魯威人”。新華社/法新 |
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有評論指出：“北極這個地球上最后一塊大面積無管轄權(quán)的土地上最新出現(xiàn)的利益，在冷戰(zhàn)結(jié)束后重又回到人們的視線之中。現(xiàn)在一場新的大博弈正在上演。”
爭端的解決取決于北極國家主權(quán)及主權(quán)性權(quán)利的劃分，尤其是外大陸架劃分。《聯(lián)合國海洋法公約》是處理北極資源開發(fā)權(quán)益爭端的基本依據(jù)。
中國應(yīng)當(dāng)基于海洋法公約所確定的原則來確定自己的北極戰(zhàn)略。
伴隨著全球化、氣候變暖、能源緊缺大勢所趨，北極的戰(zhàn)略地位、科研意義、潛在交通價值、資源儲備、軍事作用日益凸顯。北極地區(qū)八國、歐盟、北半球國家乃至整個國際社會越來越注意到北極地區(qū)在全球經(jīng)濟、地緣政治領(lǐng)域的重要意義，北極地區(qū)的戰(zhàn)略重要性不斷增長。
中國作為北半球大國，北極地區(qū)的開發(fā)對于中國具有重大意義。北極氣候變化對我國氣候以及經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境均發(fā)生巨大影響。不僅如此，從能源安全的角度說，北極資源開發(fā)權(quán)益問題也值得我們關(guān)注。
北極資源的利用價值和北極地區(qū)的戰(zhàn)略地位
北極地區(qū)蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源和生物資源，它與重要的軍事戰(zhàn)略資源、航道資源、科學(xué)研究資源和旅游資源，融為一體，形成北極資源極高的利用價值，進(jìn)而奠定了北極在全球經(jīng)濟、政治、外交戰(zhàn)略中的重要地位。
由于新技術(shù)的應(yīng)用和全球變暖，北極冰雪下埋藏的能源儲量所有權(quán)和新的遠(yuǎn)洋運輸航線備受全球矚目。
研究表明，北冰洋海底蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源。
富饒的礦物資源中，石油、天然氣、煤炭資源最重要、最豐富。據(jù)俄羅斯和挪威等國家的估計，原油儲量大概為2500億桶，相當(dāng)于目前被確認(rèn)的世界原油儲量的1/4。天然氣的儲量估計為80萬億立方米，相當(dāng)于全世界天然氣儲量的45%。煤炭資源據(jù)地質(zhì)學(xué)家估計，總儲量約10000億噸或者更多，也超過全世界已探明煤炭資源總量9844億噸。1972年，一種被稱為繼煤炭、石油和天然氣之后的第四代能源的可燃冰，在開發(fā)北極圈內(nèi)的麥雅哈天然氣田第一次被人類發(fā)現(xiàn)。
另外，北極地區(qū)還有大量的銅、鉛、鋅、鎳、鎢、磷、金、銀、石棉、金剛石、紅狗石和其它重金屬等礦產(chǎn)。
科學(xué)家估計北冰洋上的冰正在以每年3%的速度融化，也就是說在50到100年之間，北冰洋可能將會完全沒有冰山的屏蔽，航運、漁業(yè)和石油天然氣開發(fā)將暢通無阻。通過俄羅斯邊境的水域如果沒有冰山阻擋，歐洲到亞洲的水運航程會縮短一半。這些都為世界航運和北極的油氣開采創(chuàng)造了有利條件。北冰洋海冰的消融和航海技術(shù)的進(jìn)步，加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亞沿岸的“北方通道”將成為新的“大西洋-太平洋軸心航線”。歐、亞和北美洲之間的航線將因此縮短6000至8000公里。北美洲北部海岸各港口到歐亞大陸北部海岸各港口的縱向航線和北美洲北部海岸各港口之間的近岸航線以及歐亞大陸北部各港口之間的近岸航線會在北極冰層消融之后成為溝通全球的方便航道。
有評論指出：“北極這個地球上最后一塊大面積無管轄權(quán)的土地上最新出現(xiàn)的利益，在冷戰(zhàn)結(jié)束后重又回到人們的視線之中。現(xiàn)在一場新的大博弈正在上演。”
環(huán)北極各國對北極領(lǐng)土和資源的爭奪
環(huán)北極八國對北極領(lǐng)土及資源的爭奪早已存在。
1907年加拿大參議員帕斯尤可·普瓦里耶首次提出“扇形理論”，作為加拿大對所有北極島嶼擁有主權(quán)的基礎(chǔ)。他聲稱：“位于兩條國界線之間直至北極點的一切土地應(yīng)當(dāng)屬于鄰接這些土地的國家。”
“扇形理論”得到了前蘇聯(lián)的大力支持，1926年前蘇聯(lián)明確提出，凡位于前蘇聯(lián)北冰洋沿岸以北、在北極和東經(jīng)32°4′至西經(jīng)168°49′之間的所有陸地，都是蘇聯(lián)領(lǐng)土。早在斯大林時代，前蘇聯(lián)地圖上與北極的界線就像三角形的兩個邊一樣，劃分明確簡單：一邊從北極到俄羅斯西部的雷巴奇半島，一邊由北極到俄羅斯東部的白令海峽，其間廣闊的地域都?xì)w前蘇聯(lián)所有。
但這些作法都遭到美國、挪威等其他北極國家的強烈反對。
從20世紀(jì)四五十年代開始，人類在北極的活動逐漸從探險轉(zhuǎn)為科考，從商業(yè)轉(zhuǎn)為軍事；新世紀(jì)以來，北冰洋沿岸國不僅借助各自的地緣優(yōu)勢，即以已經(jīng)占有的陸地領(lǐng)土為中心不斷向周圍的海域擴張，對領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)200海里的界限和大陸架的劃定提出對各自最有益的主張，還致力于對那些已經(jīng)形成、正在形成或尚未被發(fā)現(xiàn)的無主島嶼的開發(fā)探索行為。新一輪北極軍事爭奪已經(jīng)拉開了帷幕。不同于以往的主要圍繞國家軍事安全展開，本輪軍事爭奪主要是圍繞北極的資源和通道等經(jīng)濟發(fā)展和安全問題展開。
2007年8月2日，俄羅斯北極科考隊乘坐2艘“和平號”微型潛水艇潛至4千米以下的洋底成功插下俄羅斯國旗。2003年6月，丹麥軍艦訪問漢斯島，在島上插上丹麥國旗，并單方面宣布漢斯島屬于該國。加拿大則對自己一側(cè)北冰洋沿岸島嶼的領(lǐng)土確認(rèn)工作基本告一段落并且其北冰洋沿岸島嶼的領(lǐng)土主權(quán)基本得到國際公認(rèn)。美國在繼續(xù)保持對北冰洋軍事控制的同時，以科學(xué)考察名義穩(wěn)步展開爭奪北極資源和航道的其他活動。美國早在20世紀(jì)70年代初，就出臺了正式的北極政策。而隨著北約組織的成立，美國更在從阿拉斯加到冰島的漫長北極線建起了彈道導(dǎo)彈預(yù)警系統(tǒng)，部署了相當(dāng)規(guī)模的戰(zhàn)略核潛艇彈道導(dǎo)彈和截?fù)魴C，并聯(lián)合加拿大構(gòu)筑了“北美空間防御司令部”。
除軍事外交爭奪外，北極國家在主權(quán)和管轄權(quán)歸屬上頗費心機。北極地區(qū)以北冰洋為中心，被多個國家所環(huán)繞，非常類似于地中海。而且由于北極公海、國際海底區(qū)域及其資源屬于全人類共同繼承的遺產(chǎn)，非北極國家既對北極冰層融化可能導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境后果憂心忡忡，又對分享北極利益充滿期待。
北極資源權(quán)益之爭的利害關(guān)系方的分析
北極資源權(quán)益爭奪涉及的利害關(guān)系方極其復(fù)雜：不僅有北極地區(qū)國家之間的權(quán)益之爭，而且還包括北極國家與北極圈外國家之間的矛盾。在北極圈外國家(區(qū)域)中，也可以按照與北極事務(wù)的聯(lián)系遠(yuǎn)近作一個劃分。
第一個層面是歐盟，它在很多問題上抱有北極的“半個主人”的態(tài)度，其海洋藍(lán)皮書也重點強調(diào)了其北方海洋政策尤其是極地政策，此外歐盟還專門制定了其北極戰(zhàn)略。但是歐盟和北極國家并不完全重合，北極更具影響力的三個大國——美國、俄羅斯和加拿大都不是歐盟成員，加之歐盟北極五國和這三國之間存在的復(fù)雜的地緣政治關(guān)系，歐盟與這三國之間在北極法律秩序上的關(guān)系也是非常微妙的。
第二個層面是可以獨立開展北極考察并且參與北極國際事務(wù)的國家，其標(biāo)志是參加了國際北極科學(xué)委員會或者是被北極理事會吸納為正式觀察員或特別觀察員，其中主要是歐洲國家，包括法國、德國、荷蘭、波蘭、英國等，也包括中國、日本、韓國等國家，主要是一些北半球的經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的國家。
第三個層面是在實踐上沒有獨立開展北極考察，但是對于北極國際事務(wù)加以關(guān)注并發(fā)表主張的國家，如印度、南非等。
第四個層面是其他國家，這些國家雖然沒有開展北極考察，也未參與北極國際事務(wù)，但是基于目前的海洋法體系，也擁有對北極屬于全球公域的領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利，這些國家數(shù)量也是比較大的。
目前環(huán)北極國家的所有爭端、爭端的結(jié)果都必將對非北極沿岸國家產(chǎn)生影響。2011年5月在丹麥格陵蘭島首府努克召開的第七屆北極理事會外長會議上，與會國家外長簽署了北極理事會成立15年以來的首個正式協(xié)議《北極搜救協(xié)定》，就各成員國承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃。丹麥外交大臣萊娜·埃斯珀森對《北極搜救協(xié)定》的簽署做出的評價是：“這是一個歷史性的突破，它是北極理事會第一個具有法律約束力的協(xié)議。”但《北極搜救協(xié)定》產(chǎn)生了一個效果，即北極是北極國家的，外人不應(yīng)染指。
2008年5月27日至5月29日，北極沿岸五國——加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯、美國在Ilulissat召開會議，并發(fā)布了共同宣言(Ilulissat Declaration)。宣言首先強調(diào)五個沿岸國對北極絕大部分的主權(quán)和管轄權(quán)歸屬持相同態(tài)度，即主權(quán)和管轄權(quán)爭議只是在小范圍內(nèi)存在，因此可以單獨解決，無需再仿照南極凍結(jié)主權(quán)來解決爭議。其次，宣言強調(diào)海洋法作為適用于北極的國際法框架，對大陸架外部界限、海洋(包括冰層覆蓋區(qū))環(huán)境保護(hù)、航行自由以及海洋科研等和海洋利用相關(guān)的問題都規(guī)定了相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，沿岸五國將這一體系以及任何權(quán)利的沖突問題留待日后解決。第三，宣言認(rèn)為海洋法框架為沿岸五國以及通過國際條約等途徑取得海洋利用權(quán)的其他國家提供了堅固的基礎(chǔ)，因此沒有必要再重新制定一個全面的國際性法律模式來治理北冰洋。第四，宣言認(rèn)為北冰洋作為一個獨特的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，其周邊五國起著保護(hù)管理(stewardship)的角色。第五，宣言指出目前北冰洋沿岸五國正和相關(guān)參與國緊密合作，主要合作領(lǐng)域包括大陸架數(shù)據(jù)收集、保護(hù)海洋環(huán)境和其他的科學(xué)研究。
綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)五國在北極國際法未來走向上的明確態(tài)度，即：充分利用現(xiàn)有的海洋法框架，通過改善原有規(guī)定和增加新的規(guī)定來解決北極爭端，拒絕建立一個新的條約，包括在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；強調(diào)五國對北極領(lǐng)土及海域的既得權(quán)利與特權(quán)，排斥其他國家參與到這一問題的相關(guān)議程。
中國的戰(zhàn)略選擇
中國與北極有著密切的聯(lián)系，不斷走高的能源需求與外向型經(jīng)濟相聯(lián)系，給我國的北極外交政策帶來巨大挑戰(zhàn)。
從法律依據(jù)上說，中國作為《斯瓦爾巴群島條約》的締約國，依據(jù)條約的規(guī)定，有權(quán)進(jìn)入地處北極的斯瓦爾巴群島地區(qū)從事科研及工業(yè)、商業(yè)等活動。作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，我國有權(quán)進(jìn)入北極公海地區(qū)進(jìn)行航行、科研、開發(fā)海底資源等活動。中國應(yīng)當(dāng)防止北極地區(qū)被北極周邊國家瓜分，倡導(dǎo)和平及公平利用北極地區(qū)的所有資源，加強航運、環(huán)境、科考的國際合作原則。
在資源開發(fā)方面，雖然我國可能暫時不具備在北極開發(fā)礦產(chǎn)資源和獲取生物資源的能力，但是我國至少不能放棄作為全球一分子對北極按海洋法公約屬于公海和國際海底的區(qū)域所擁有的權(quán)利，為我國今后可能進(jìn)行的開發(fā)活動埋下伏筆。另外，《斯瓦爾巴群島條約》和《海洋法公約》的沖突，使我們可以就群島周邊的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架根據(jù)群島條約提出進(jìn)行考察和開發(fā)的要求。
從現(xiàn)有的環(huán)北極國家所確認(rèn)的大陸架來看，北極還有很大一部分海底屬于國際海底區(qū)域，北極國家紛紛提出本國的外大陸架申請，意在瓜分北極海底，使北極資源納入其囊中。因此，我國應(yīng)該主張北極海域的劃分及管轄權(quán)的行使應(yīng)該遵守國際法及有關(guān)的國際條約，堅持嚴(yán)格限制批準(zhǔn)在北極擁有外大陸架的申請。強調(diào)北極的公海及海底區(qū)域的地位必須得到尊重和維護(hù)。我國應(yīng)當(dāng)加強跨部門協(xié)調(diào)與合作，多種渠道開展北冰洋油氣勘探、資源潛力評估和開發(fā)技術(shù)準(zhǔn)備；并廣泛開展北極資源調(diào)查和研究領(lǐng)域的雙邊和多邊國際合作，謀求北極戰(zhàn)略權(quán)益與戰(zhàn)略合作。
北極地區(qū)法律地位的基本分析
冷戰(zhàn)時代結(jié)束后，北極地區(qū)資源爭奪的主要方式由軍事較量轉(zhuǎn)為法律上的權(quán)益爭奪，而法律上的權(quán)益爭奪根源在于北極的法律地位確定。
北極地區(qū)在現(xiàn)行國際法上可以劃分為環(huán)北極八國的陸地領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架以及未被上述區(qū)域所包括的公海部分。唯一的例外是挪威所屬的斯瓦爾巴群島。北極地區(qū)的國際法地位根據(jù)現(xiàn)行國際法制度(領(lǐng)土主權(quán)和海洋法)即可確定。
在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下，各國可以享有距離海岸基線200海里以內(nèi)或更遠(yuǎn)距離的專屬經(jīng)濟區(qū)，前提是其能夠證明所議地區(qū)屬于其自有大陸架的自然延伸。俄羅斯的主張也正基于這點，它認(rèn)為羅蒙諾索夫海嶺是從俄羅斯海岸延伸向格陵蘭島的。但丹麥認(rèn)為該海嶺是同丹麥領(lǐng)土格陵蘭島相連的。加拿大認(rèn)為，該海嶺則是其所屬的埃爾斯米爾島的延伸。
北極地區(qū)擁有領(lǐng)土的沿岸國在所有利益上和其他國家的沖突，應(yīng)當(dāng)通過《聯(lián)合國海洋法公約》中領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架制度調(diào)整。其中的生物資源和非生物資源在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架制度中被確定為沿岸國的“主權(quán)權(quán)利”；軍事、航行、科學(xué)考察等方面的利益沖突，盡管也在公約的上述制度中得以調(diào)整，但是卻著墨不多、語焉不詳，為有關(guān)國家的單方面行動埋下伏筆。
北冰洋地區(qū)有多大區(qū)域?qū)儆趪H海底區(qū)域，目前仍未確定，要等到各個國家200海里以外的大陸架外部界限確定之后，才能確定北極地區(qū)的國際海底區(qū)域范圍。專家認(rèn)為，北極地區(qū)大陸架的爭端，可能會持續(xù)相當(dāng)一段時間。 這種爭端引發(fā)的結(jié)果，可能會使其他非北極沿岸國家產(chǎn)生一定程度的不滿，甚至是爭論。
對于北極法律地位主要有幾種界定：
一種是北極完全劃分為各國主權(quán)之下，傳統(tǒng)的按“無主之地”或者依照“扇形原則”來確定北極的法律性質(zhì)，將其瓜分后納入各北極國家的主權(quán)管轄范圍下。這種觀點基本上已經(jīng)為理論界和政界所摒棄。
第二種強調(diào)北極的全球性，將北極列為和海底、月球相同的“人類共同遺產(chǎn)”，或是同南極相仿國際法地位的區(qū)域。有些學(xué)者建議在北極普遍適用“斯瓦爾巴模式”，即北極國家對北極有主權(quán)但將具體權(quán)益無條件讓渡出來，也可以列為這類觀點之中。這種觀點在學(xué)界頗有影響，但是忽視了海洋法的既有理論，而且也為北極國家所排斥，在實踐中很難實行。
第三種是基于現(xiàn)有的海洋法理論和規(guī)則對北極的法律地位按各要素分別界定，認(rèn)為北冰洋沿岸國家可以主張其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。除上述區(qū)域外，北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公海或“國際海底區(qū)域”，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，前者實行公海自由原則，后者則作為“人類共同繼承財產(chǎn)”由國際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國家占有的對象。目前，這種觀點為北冰洋國家所認(rèn)可，也是學(xué)術(shù)界的主流觀點。
第三種觀點在現(xiàn)有海洋法理論和規(guī)則體系的審視下是可行的，卻隱含著較大的爭端隱患。因為根據(jù)目前海洋法公約的規(guī)則，北冰洋沿岸國家存在將外大陸架延至北極點從而瓜分北極海底的可能，這也是為何第二種觀點雖然過于粗略甚至與海洋法有相悖之處，依然會在國際政治學(xué)界得到支持的原因。
在這種爭論之中，需要注意一種趨勢，就是雖然從總體上將北極定位于全球公域不可行，但是其部分公域化的趨勢將十分明顯。主要體現(xiàn)在航道、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與氣候變化治理上。在資源開發(fā)上，一方面北極國家可能會發(fā)展出區(qū)域組織管理北極資源的勘探和開采工作，另一方面，北極國家可能會進(jìn)一步同圈外國家合作，吸引圈外國家的技術(shù)和資金共同參與北極資源的勘探與開采。
作者簡介
劉惠榮，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，常務(wù)副院長。主要研究領(lǐng)域為國際環(huán)境法、兩極法律等。近年來完成了兩個與北極法律問題有關(guān)的國家級的項目：海洋局委托的“國際北極法律法規(guī)研究及我國的對策”，國家社科基金“海洋法視角下的北極法律問題研究”。