2011年10月11日，美國參議院通過針對(duì)人民幣匯率的《2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》，再次激起中美之間關(guān)于人民幣匯率的爭論。從中美之間關(guān)于人民幣匯率爭論的過程看，美國不斷將人民幣匯率問題政治化，并提到國際貨幣金融體系的各種重要會(huì)議，對(duì)中國的金融發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行干涉，違背了平等互利、相互尊重的國際關(guān)系準(zhǔn)則。美國要求人民幣加速升值，不但無助于解決美中貿(mào)易失衡問題，還將損害全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，給全球穩(wěn)定造成負(fù)面影響。
概括地看，本世紀(jì)以來的中美匯率之爭可分為三個(gè)階段。2003年6月至2005年7月，國際上掀起了一場由美國主導(dǎo)的壓迫人民幣升值的國際風(fēng)波。2003年以來，美國產(chǎn)業(yè)界開始強(qiáng)硬要求政府逼迫人民幣升值，美國政府和國會(huì)開始對(duì)人民幣匯率問題做出回應(yīng)。2003年9月在迪拜召開的七國財(cái)長會(huì)議發(fā)表聲明，呼吁各經(jīng)濟(jì)體實(shí)行更為靈活的匯率體系，目標(biāo)直指人民幣匯率升值。2004年10月，時(shí)任美國財(cái)長的斯諾再次要求人民幣升值；同時(shí)，西方七國財(cái)長會(huì)議發(fā)表聲明，暗示中國應(yīng)加快匯率制度改革。2005年4月，美國參議院通過關(guān)于人民幣匯率的修正案，要求中國在6個(gè)月內(nèi)升值人民幣，否則將對(duì)中國的進(jìn)口商品課以27.5％的關(guān)稅。5月，美國財(cái)政部在其匯率報(bào)告中稱中國匯率政策嚴(yán)重失真，中國若不迅速浮動(dòng)人民幣匯率，將可能滿足操縱匯率的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
2005年8月至2008年夏，國際社會(huì)在普遍贊賞人民幣升值決定的同時(shí)，也對(duì)人民幣匯率制度改革的下一個(gè)步驟產(chǎn)生了更高期待。2005年以來，美國政府通過《國際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》和中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話，持續(xù)敦促中國政府加快人民幣升值步伐。幾乎每次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話召開前，美方都要表明將敦促人民幣進(jìn)一步升值。
2008年夏全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，隨著危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)再平衡化的要求進(jìn)一步顯現(xiàn)，人民幣匯率問題在中國與美國、歐洲及其他發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)略對(duì)話中的重要性更加凸顯。美國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，美中貿(mào)易的不平衡，與危機(jī)的發(fā)生有一定的因果關(guān)系。在2009年9月的G20匹茲堡峰會(huì)上，奧巴馬政府將全球經(jīng)濟(jì)的失衡與再平衡列為主要議題，美國政府認(rèn)為人民幣匯率的持續(xù)低估是導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)失衡的重要原因。
美國財(cái)政部《國際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》中涉及人民幣匯率的內(nèi)容
|
報(bào)告年月 |
報(bào)告涉及的人民幣匯率內(nèi)容 |
| 2005年5月 |
中國匯率政策嚴(yán)重失真(highly
distortionary)，如果當(dāng)前的趨勢繼續(xù)并無顯著改變，中國的匯率政策可能將滿足匯率操縱的技術(shù)要求。 |
| 2005年11月 |
美國贊賞中國7月21日宣布匯率形成機(jī)制的改革，但中國的實(shí)際行動(dòng)過于謹(jǐn)慎，中國有必要盡快采取措施增加其匯率的靈活性。 |
| 2006年5月 |
雖然中國在匯率機(jī)制改革方面取得了進(jìn)展，但過于緩慢且猶豫不決（far too
slow and hesitant），中國需采取更加快速的步伐（a far faster pace）推進(jìn)匯率機(jī)制改革。 |
| 2006年12月 |
中國政府已采取許多措施增加人民幣匯率的靈活性，但已經(jīng)提高的靈活性尚嫌不足(less than is
needed)。 |
| 2007年6月 |
中國應(yīng)毫不猶豫地（not hesitate any
longer）采取更強(qiáng)力的舉措解決匯率低估問題，提高匯率制度的靈活性。 |
| 2007年12月 |
美國歡迎近來人民幣的升值步伐，但仍然不夠（still
insufficient），中國需大幅加快（significantly accelerate）人民幣的升值步伐。 |
| 2008年5月 |
美國贊賞中國允許匯率機(jī)制更加靈活，但中國仍在控制人民幣對(duì)美元匯率，中國應(yīng)采取更靈活的匯率政策。 |
| 2008年12月 |
人民幣兌美元匯率依然明顯偏低（substantially
undervalued），希望中方盡快采取行動(dòng)（move more quickly ）允許人民幣更大的升值幅度。 |
| 2009年4月 |
中國正采取措施提高匯率的靈活性，但中國持續(xù)大規(guī)模的經(jīng)常賬戶順差表明人民幣匯率依然低估。 |
| 2009年10月 |
人民幣匯率依然遭到大幅低估，美國財(cái)政部將繼續(xù)游說中方加快人民幣升值步伐。 |
| 2010年6月 |
人民幣升值在中國向消費(fèi)拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型中扮演重要角色，中國必須通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整拉動(dòng)內(nèi)需，從而推動(dòng)人民幣匯率機(jī)制向以市場為基礎(chǔ)的匯率機(jī)制轉(zhuǎn)變。 |
| 2011年2月 |
靈活的匯率政策在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中舉足輕重，中方應(yīng)持續(xù)增強(qiáng)人民幣和其他自由資本兌換的靈活性，以解決人民幣被嚴(yán)重低估的問題。 |
| 2011年5月 |
中國現(xiàn)行的匯率制度損害了中國政府抗通脹的效果，它與中國政府所提出的消費(fèi)拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長模式背道而馳。 |
從中美之間關(guān)于人民幣匯率爭論的過程看，美國的確不斷將人民幣匯率問題政治化，并提交到國際貨幣金融體系的各種重要會(huì)議，對(duì)中國的金融發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行干涉，違背了平等互利、相互尊重的國際關(guān)系準(zhǔn)則。美國將人民幣匯率問題政治化，主要體現(xiàn)在美國國會(huì)和政府對(duì)人民幣匯率政策的直接干涉。
一是美國政府頻繁對(duì)人民幣匯率問題發(fā)表意見，干涉中國的貨幣金融政策。根據(jù)美國1988年《綜合貿(mào)易與競爭法》規(guī)定，美國財(cái)政部每年向國會(huì)提交兩次報(bào)告，分析主要貿(mào)易伙伴是否通過故意操縱匯率獲取不公平優(yōu)勢。中國自1992年5月至1994年7月間曾5次被認(rèn)定操縱匯率，隨后美國財(cái)政部的報(bào)告中再?zèng)]有將中國視為匯率操縱國。但在近年來的報(bào)告中，美國財(cái)政部明顯增加了對(duì)人民幣匯率問題的關(guān)注。2005年以來，美國財(cái)政部已經(jīng)連續(xù)發(fā)布13份《國際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》，每份報(bào)告均敦促中國政府采取更富彈性、市場主導(dǎo)的匯率體系，《國際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》已成為美國政府施壓中國的籌碼。
二是美國國會(huì)議員相繼發(fā)起多個(gè)議案，施壓中國進(jìn)一步加快人民幣匯率機(jī)制改革。在2003至2011年美國國會(huì)議員提交的經(jīng)濟(jì)類法案中，針對(duì)人民幣匯率的議案占據(jù)了非常重要的位置。2003年初到2004年底，美國國會(huì)議員針對(duì)人民幣匯率提出了大量議案。而2005年7月人民幣匯改后，美國的許多國會(huì)議員又認(rèn)為人民幣升值幅度太小，進(jìn)而提出了更多的議案。如2010年9月30日，美國眾議院通過《匯率改革促進(jìn)公平貿(mào)易法案》，旨在對(duì)所謂低估本幣匯率的國家征收特別關(guān)稅。進(jìn)入2011年以來，美國國會(huì)又相繼發(fā)起多個(gè)提案，人民幣匯率問題持續(xù)升溫。2003至2011年美國國會(huì)議員提交的人民幣匯率法案訴求主要涉及三個(gè)方面：（1）一些法案要求美國財(cái)政部評(píng)估中國是否操縱人民幣匯率，如果認(rèn)定操縱，將對(duì)中國產(chǎn)品征收與低估程度相當(dāng)?shù)膽土P性關(guān)稅；（2）一些法案要求美國政府與中國政府進(jìn)行協(xié)商，以糾正中國操縱匯率的行為。如果協(xié)商不成，美國將運(yùn)用相關(guān)的貿(mào)易法律（如反傾銷法）和在WTO機(jī)制內(nèi)發(fā)起相關(guān)訴訟，以補(bǔ)償美國制造業(yè)的損失；（3）另外一些法案則希望修改財(cái)政部認(rèn)定“操縱匯率”的標(biāo)準(zhǔn)，使得財(cái)政部能夠認(rèn)定中國政府“操縱匯率”。
美國將人民幣匯率問題政治化，主要有兩個(gè)目的：
第一,為其實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義尋找借口，讓中國承擔(dān)美國外部經(jīng)濟(jì)失衡的代價(jià)。美國社會(huì)各界認(rèn)為新世紀(jì)以來急劇惡化的中美貿(mào)易失衡是一個(gè)匯率問題，中國刻意低估人民幣匯率是美中貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大的主要原因（Ronald
McKinnon and Gunther
Schnabl,2009）。美國許多國會(huì)議員、制造業(yè)利益集團(tuán)和勞工代表的觀點(diǎn)主要包括兩方面：（1）人民幣對(duì)美元的嚴(yán)重低估使得中國出口產(chǎn)品更加便宜，中國在對(duì)美貿(mào)易中獲取了不公平優(yōu)勢，從而使得美中貿(mào)易逆差額連年擴(kuò)大，美國制造業(yè)工人失業(yè)人數(shù)大幅增加；（2）中國對(duì)美元的嚴(yán)重低估，迫使亞洲其他國家貨幣紛紛對(duì)美元低估，以保持對(duì)中國出口產(chǎn)品的競爭力，這進(jìn)一步惡化了美國的貿(mào)易逆差和美國制造業(yè)工人失業(yè)情況（Wayne
M. Morrison and Marc
Labonte,2009）。因此，與20世紀(jì)80年代美日貿(mào)易爭端的解決相似，美國社會(huì)各界將迫使人民幣大幅升值作為糾正美中貿(mào)易失衡的著力點(diǎn)，企圖通過人民幣大幅升值來讓中國承擔(dān)美國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)雙重失衡的代價(jià)。對(duì)此，美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授杰弗里·弗蘭克爾指出，“2005年前后美國要求人民幣大幅升值的做法是15年前美國要求韓元升值，以及再往前的要求日元升值的延續(xù)”(Jeffrey
Frankel,2005)。
實(shí)踐證明，人民幣升值無助于中美貿(mào)易失衡問題的解決。2005年7月匯改以來，除了全球金融危機(jī)導(dǎo)致2008年下半年至2010年6月間人民幣匯率水平保持穩(wěn)定外，人民幣對(duì)美元匯率總體保持升值趨勢。截至2010年底，人民幣對(duì)美元匯率累計(jì)升值20%，其中2005年7月至2008年年底間升值17.4%，2010年6月匯改重啟至2010年年底升值約3%。但此期間，美中貿(mào)易逆差并沒有如美方所期待的那樣大幅減少，美中貿(mào)易逆差規(guī)模依然保持高位。相反，在2009年人民幣對(duì)美元匯率保持基本穩(wěn)定的一年，美中貿(mào)易逆差規(guī)模還有所縮小 。美國方面公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年至2010年，美中貿(mào)易逆差分別達(dá)2023、2341、2585、2680、2268和2731億美元，美中貿(mào)易逆差穩(wěn)步擴(kuò)大，并無改善跡象。這都充分表明，人民幣升值對(duì)于解決中美貿(mào)易失衡問題沒有幫助，人民幣匯率并不是造成中美貿(mào)易失衡的主要原因。
第二，美國壓迫人民幣升值和匯率自由化，還在于以此為手段間接打開我國資本市場對(duì)外資的全面開放。通過匯率波動(dòng)和國際游資沖擊，試圖造成中國金融市場的不穩(wěn)定，遏制中國經(jīng)濟(jì)崛起，這是美國將人民幣匯率問題政治化的另一個(gè)目的。人民幣可自由兌換是資本市場開放的軸心。金融對(duì)外資開放的政策，尤其是資本市場對(duì)外資開放的政策完全取決于本國匯率和國際資本流動(dòng)管制政策的自由化。新興市場經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)后半期在西方國家壓力下實(shí)施的金融自由化和全球化不僅沒有消除本國貧困問題，還導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，是現(xiàn)代金融危機(jī)的推手。在人民幣成為國際儲(chǔ)備貨幣，資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)完全可兌換之前，我國資本市場的對(duì)外開放必須審慎，不可先行，開放政策的力度和范圍也不可超越人民幣國際化的程度。否則，外國資本的大量流入很容易先以“唱多”為由進(jìn)一步推動(dòng)我國資產(chǎn)價(jià)格泡沫，一旦市場打開后,外國資本又以“唱空”為由大肆逃離，形成國際游資沖擊引發(fā)的金融危機(jī)。1997年的亞洲金融危機(jī)就是明顯的例子。
更為重要的是，中美人民幣匯率之爭還將對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來三個(gè)方面的后果，美國將人民幣匯率問題政治化、要求人民幣加速升值可謂是“損人又損已”。
一是人民幣的加速升值必將犧牲中國的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而影響到全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)依然薄弱，歐美經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，均有賴于中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和拉動(dòng)。人民幣的加速升值無疑將拉低中國經(jīng)濟(jì)增長，從而給美國和歐洲的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來負(fù)面影響。
二是在開放條件不成熟的情況下要求中國加速匯改，擴(kuò)大匯率彈性，有可能對(duì)中國金融體系帶來沖擊，造成全球金融體系的不穩(wěn)定和波動(dòng)增加。全球金融體系波動(dòng)的增加顯然對(duì)美國和全球經(jīng)濟(jì)均沒有好處。
三是加快人民幣匯改步伐，必然要求人民幣匯率波動(dòng)幅度和彈性的增加，而這無疑將帶來美元資產(chǎn)的穩(wěn)定性問題。中國政府超過3萬億外匯儲(chǔ)備中約有70%為美元資產(chǎn)，人民幣匯率波動(dòng)和彈性的增加，將導(dǎo)致美元和美國國債價(jià)格的頻繁波動(dòng)，不利于美國及全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
因此，美國將人民幣匯率問題政治化，要求人民幣加速升值，不但無助于解決美中貿(mào)易失衡問題，還將損害全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，給全球穩(wěn)定造成負(fù)面影響。（注：本文不代表作者所在機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）
聶慶平，研究員，博士生導(dǎo)師，中國證監(jiān)會(huì)融資融券工作辦公室主任
蔡笑，金融學(xué)博士，宏源證券研究所高級(jí)分析師
