現(xiàn)在“頂層設(shè)計”這個詞比較時髦，大家言必談頂層設(shè)計。什么是頂層設(shè)計？我認(rèn)為頂層設(shè)計指確定改革的基本制度框架和運行機(jī)制，并以此作為具體設(shè)計的原則。
市場經(jīng)濟(jì)的基本理念，是經(jīng)濟(jì)人和企業(yè)在價格信號的引導(dǎo)下，在追求自身利益最大化的同時實現(xiàn)社會資源的有效配置。但市場有失靈的時候，因而需要政府的干預(yù)。政府的職責(zé)就是維護(hù)一個公平競爭的市場環(huán)境，保障公民基本生活條件。這是考慮頂層設(shè)計時我們需要堅持的一個最基本的理念。
現(xiàn)在最主要的問題是：是否堅持發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的改革取向？特別是金融危機(jī)以后，很多措施的出臺更多地是相信政府的力量，對市場力量則不太相信。所以，談到頂層設(shè)計，先要討論頂層設(shè)計的制度框架是什么？往哪個方向走？如果沒有討論清楚這些問題，那么很多具體措施的執(zhí)行就會存在較大的分歧。
90年代的那一輪改革奠定了現(xiàn)在制度的基礎(chǔ)，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農(nóng)村、國企等各個方面都進(jìn)行了配套改革。
從十二屆三中全會到十四屆三中全會，我國確定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革方向。十二屆三中全會提出“政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”；1989年之后，曾對搞不搞社會主義市場經(jīng)濟(jì)存有爭議；最后十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向。于是，90年代的那一輪改革奠定了現(xiàn)在制度的基礎(chǔ)，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農(nóng)村、國企等各個方面都進(jìn)行了配套改革。
在這一輪改革過程中，金融體制改革是有頂層設(shè)計的。我國80年代建立中央銀行制度之后，中央銀行到底怎樣運作？90年代改革的時候明確了兩點：一是中央銀行應(yīng)該是宏觀集中調(diào)控權(quán)，消除中央銀行的利潤動機(jī)；二是在金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管方面提出分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的理念，后來的立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置均據(jù)此進(jìn)行。
央行當(dāng)時真是革了自己的命，央行總行把基層行的資金調(diào)劑權(quán)和規(guī)模調(diào)劑權(quán)都收回總部，導(dǎo)致現(xiàn)在央行的基礎(chǔ)行只剩服務(wù)職能，沒有調(diào)控權(quán)力。而且央行原來是有利潤留成的，那次改革取消了它的利潤留成。但是那次改革還是留了一些尾巴：央行原本應(yīng)該是獨立財政預(yù)算，但是財政部門不同意，所以到現(xiàn)在為止央行預(yù)算還是受制于財政部門，這一點有別于其他國家。此外，我國央行是內(nèi)閣成員，而其他所有國家中央銀行都是對議會負(fù)責(zé)，不對政府負(fù)責(zé)，因為政府總是希望刺激經(jīng)濟(jì)，而中央銀行則需要保持相對獨立。
直到90年代初期，央行仍統(tǒng)管所有金融監(jiān)管事宜。1992年證監(jiān)會才成立，當(dāng)時它的權(quán)限定位是半市場、半政府組織。在金融機(jī)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)的是法人權(quán)利集中，讓金融機(jī)構(gòu)成為市場主體，政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)分設(shè)。90年代之前，各個金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)都是按照準(zhǔn)法人運作，管理權(quán)非常分散，而交通銀行(601328,股吧)、廣發(fā)行各個分行甚至就是獨立法人。到90年代才把分支機(jī)構(gòu)的權(quán)利收歸總行，這是非常大的調(diào)整。
在中央銀行作為內(nèi)閣成員的基礎(chǔ)上，貨幣政策的取向可以由國務(wù)院決定，但是貨幣政策的具體操作則應(yīng)該給中央銀行以自主權(quán)。
當(dāng)前深化金融體制改革面臨很多體制性問題需要解決，如果不解決，市場就會被制約，無法正常運作。以下是我認(rèn)為中國未來幾年做頂層設(shè)計時，最需要解決的六個問題。
一是中央銀行與金融監(jiān)管的關(guān)系。在這個問題上，首先，我個人認(rèn)為要解決央行獨立性問題。中國目前尚不具備中央銀行直接向人大負(fù)責(zé)的條件。在中央銀行作為內(nèi)閣成員的基礎(chǔ)上，貨幣政策的取向可以由國務(wù)院決定，但是貨幣政策的具體操作則應(yīng)該給中央銀行以自主權(quán)。而現(xiàn)在央行連具體操作都沒有任何自主權(quán)，這是一個非常大的問題。
其次，宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系。如果“一行三會”的關(guān)系處理不好，那么防范系統(tǒng)性風(fēng)險和維護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定就存在較大障礙。不能把“一行三會”看成四個正部級平行單位，靠中央行政協(xié)調(diào)來處理它們之間的關(guān)系。這次金融危機(jī)充分體現(xiàn)了中央銀行履行最后貸款人職責(zé)維護(hù)金融體系穩(wěn)定的關(guān)鍵作用。但是，對于中央銀行的最后貸款人職責(zé)既要充分肯定，又要對它形成一定約束。要更好地發(fā)揮最后貸款人職責(zé)，對于監(jiān)管人信息的知悉非常重要。同時，實現(xiàn)金融監(jiān)管信息的共享，制約監(jiān)管權(quán)力和中央銀行權(quán)力，任何權(quán)力都要受到制衡。無論什么樣的制度設(shè)計，這些理念都應(yīng)該貫徹下去。
此外，還有消費者保護(hù)問題。現(xiàn)在所有監(jiān)管當(dāng)局基本上都不從消費者的立場上出發(fā)，都比較偏向于金融機(jī)構(gòu)，因而消費者權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)。這次金融危機(jī)之后，大家也提出來“雙峰”原則，強(qiáng)調(diào)消費者權(quán)利保護(hù)。在消費者權(quán)利保護(hù)、金融監(jiān)管和央行最后貸款人三者之間應(yīng)該形成一種權(quán)力制衡，才能保障金融業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。
二是行為立法與機(jī)構(gòu)立法的關(guān)系。照理講，立法應(yīng)該針對市場行為立法，不應(yīng)該針對某一個機(jī)構(gòu)立法，但實際上，我們的立法經(jīng)常針對某一類機(jī)構(gòu)立法。現(xiàn)在，我國金融基本法律框架已經(jīng)建立，但是機(jī)構(gòu)立法痕跡依然存在。金融業(yè)包括銀行、證券、保險和信托，相對應(yīng)的法律關(guān)系就是債權(quán)、股權(quán)、保險和信托四類。保險的法律關(guān)系事實上不能夠被看作為一種負(fù)債關(guān)系，而應(yīng)該是建立在大數(shù)法則上的互助關(guān)系，即拿多數(shù)人的保費彌補(bǔ)少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，這是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能。而我們現(xiàn)在更多地把保險業(yè)看成是一種投資工具，偏離了保險業(yè)的本質(zhì)，一定程度上增加了市場的混亂狀況。
財富管理、信托市場是未來金融業(yè)發(fā)展空間非常大的一塊，甚至是最大的一塊。但是，我們立法上的混亂，概念上的混亂，使得這塊不能很好地發(fā)展。我到人大以后一直在推動證券投資基金法的立法進(jìn)程，其實背后就是對資金信托的立法推動。最近，國際保險監(jiān)督官協(xié)會已經(jīng)規(guī)定，沒有保障功能的投資賬戶不能算成保費，這其實是讓保險業(yè)回歸保障功能的一個非常重要的會計上、制度上的決定。本來投聯(lián)險就是投資基金，但是沒有按照投資基金來監(jiān)管，結(jié)果出了很多問題。而且我們保險業(yè)保費都不是期交，而是躉交，目的就是為了吸收錢，攢很多錢后就去投資。信托業(yè)方面，現(xiàn)在理財市場上各方面出現(xiàn)的問題都與其有關(guān)。
三是功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的關(guān)系。我國現(xiàn)在基本上是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局把自己監(jiān)管的機(jī)構(gòu)看成自己的兒子，維護(hù)它的利益。某一個監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的兒子可以去搶別人兒子的生意，但設(shè)計很多壁壘，不讓別人的兒子做我主管的業(yè)務(wù)。以至于對于同樣法律關(guān)系的產(chǎn)品，三個監(jiān)管當(dāng)局出臺了各自不同的規(guī)則，導(dǎo)致市場混亂。所以，我現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)仍然以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，但是應(yīng)該逐步實行功能監(jiān)管。實行功能監(jiān)管就是業(yè)務(wù)牌照制。如香港就有很多牌照，資本市場搞證券就有九種牌照，你做某種業(yè)務(wù)就給你發(fā)某種牌照，你只要具備一定條件，就可以申請該業(yè)務(wù)的牌照。
四是綜合經(jīng)營路徑選擇。如果我們的監(jiān)管能夠?qū)嵭袠I(yè)務(wù)牌照制，那么就涉及到第四個問題綜合經(jīng)營的路徑選擇，即集團(tuán)綜合、法人分業(yè)。分業(yè)經(jīng)營過程中，如果沒有大的利害沖突，可以申請多種牌照。比如信托牌照和銀行、證券、保險其實并不矛盾，信托業(yè)務(wù)是這三者的交集。
五是人民幣國際化的順序。比較理想的人民幣國際化的順序是，加大匯率形成機(jī)制改革力度，推進(jìn)資本項下可兌換，使得人民幣成為結(jié)算貨幣，廣泛使用后，變成國際化貨幣，最后再變成儲備貨幣。但是在匯率改革問題上，各方難以形成共識，因此人民銀行劍走偏鋒搞國際貿(mào)易人民幣結(jié)算。原來在周邊國家是有人民幣結(jié)算的，主要是邊貿(mào)，現(xiàn)在則是國際貿(mào)易都可以用人民幣結(jié)算。這樣可以倒逼我們必須加快資本項下可兌換進(jìn)程，因為那么多貨幣出去以后必須有回流渠道。如果沒有回來投資的渠道，沒人愿意用人民幣結(jié)算，就會倒逼資本項下開放。而且，在香港形成離岸人民幣中心以后，香港人民幣貿(mào)易匯率對于我們的匯率會產(chǎn)生一種參照，這也會促進(jìn)人民幣匯率進(jìn)一步市場化。人民幣正在通過這樣的一種渠道走向國際化。我個人認(rèn)為中國完全具備五年之內(nèi)實現(xiàn)資本項下可兌換的條件，關(guān)鍵是我們的決心和認(rèn)識必須統(tǒng)一。而且，在人民幣升值空間沒有完全消除的時候?qū)崿F(xiàn)人民幣國際化，是一個有利的時間窗口。
六是國際貨幣體系改革的方向。對這次金融危機(jī)的爆發(fā)，國際貨幣體系的缺陷負(fù)有不可推卸的責(zé)任。世界經(jīng)濟(jì)不平衡走到今天與貨幣結(jié)算制度有非常大的關(guān)系。未來改革的方向有兩條思路：一是SDR的思路，基本上就是歐盟的思路。歐元現(xiàn)在盡管遇到很多問題，但是歐盟地區(qū)還是想把歐元維護(hù)好。二是全球形成幾個主要儲備貨幣，然后形成有約束的國際儲備貨幣。我認(rèn)為把SDR逐漸做實，而且在國際貿(mào)易中產(chǎn)生一定作用，對于調(diào)整國際貿(mào)易關(guān)系還是有好處的。