財(cái)政的支出活動(dòng)過程，是尋租與腐敗的高發(fā)地帶，越是財(cái)政公共支出多的地方，越容易發(fā)生尋租與腐敗行為。這種現(xiàn)象在不同體制、不同制度的國家都存在，只是程度不同而已。治理對策就藏在現(xiàn)象之中。
財(cái)政支出的過程中存在著兩種難以察覺和治理的腐敗難題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
(一)設(shè)租尋租與腐敗者合謀
我們要從經(jīng)濟(jì)的角度分析人的行為，而不是從道德的角度分析人的行為。政府官員也是人，經(jīng)濟(jì)需求的動(dòng)機(jī)是始終存在的和強(qiáng)烈的，亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對他們也是適用的。他們滿足經(jīng)濟(jì)需求的正當(dāng)途徑是公薪，盡管他們不能像其他老百姓那樣可以光明正大地在市場上尋求利潤，卻可以利用手中的權(quán)力在權(quán)力場上尋求租金，獲取經(jīng)濟(jì)收益，特別是當(dāng)他們手中握有大量的錢要花的時(shí)候，或者可以決定巨額資金去留的時(shí)候，其尋租動(dòng)機(jī)就愈加強(qiáng)烈。一方支出就意味著另一方獲得收入和利潤，給別人創(chuàng)造出收入和利潤自己也要有所回報(bào)。這樣簡單的市場規(guī)則老百姓明白，官員們更明白。但是老百姓只能把這樣簡單的市場規(guī)則應(yīng)用到市場上，到市場上創(chuàng)收，而不能像政府官員那樣，可以通過權(quán)利市場，實(shí)現(xiàn)“政治創(chuàng)租”，即通過手中權(quán)力，為他人創(chuàng)造利潤，并以此誘使他人“進(jìn)貢”，獲得租金收入。我國在政府采購活動(dòng)中可供尋租的租金總額就高達(dá)幾千億元。租金愈多，尋租動(dòng)機(jī)就愈強(qiáng)烈，發(fā)生尋租行為的可能性就愈大。
另一方面，眾多租金購買者躍躍欲試，數(shù)不勝數(shù)。一方面有賣租的動(dòng)機(jī)，另一方面有買租的愿望，買賣雙方你情我愿，共同獲利，交易由此促成。財(cái)政支出活動(dòng)中存在腐敗的第一個(gè)難題是，賣租和買租雙方合謀，瓜分財(cái)政資金。由于是合謀，雙方愿意，雙方獲利，形成共同利益關(guān)系，所以這類尋租與腐敗問題難以察覺，難以破獲。
(二)賣租和買租者越來越隱蔽，越來越有合理合法的外衣
自凱恩斯的具有強(qiáng)烈干預(yù)主義傾向的經(jīng)濟(jì)學(xué)問世以來，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)就有了合理的理論依據(jù)。從積極的角度看，這有利于糾正市場的失靈與缺陷，問題是政府干預(yù)也有失效的時(shí)候和失效的地方，這成為政府官員借政府干預(yù)之名，行尋租活動(dòng)的合理口實(shí)。正因?yàn)槿绱耍賳T在財(cái)政支出的過程中發(fā)生的設(shè)租尋租活動(dòng)很難被發(fā)現(xiàn)、很難被辨別、很難被處理。比如，財(cái)政給企業(yè)的挖潛改造資金，每年占財(cái)政支出約3%左右，少說也有幾百億，夠條件享受這筆資金的企業(yè)很多，給誰？不給誰？給多少？官員在此設(shè)租尋租活動(dòng)的空間很大。“跑部錢進(jìn)”的企業(yè)，為了獲得這筆資金，也以“要政策”為名，實(shí)施集體的“名正言順”的“進(jìn)貢”。再比如，財(cái)政的基本建設(shè)支出每年占財(cái)政支出的10%以上，這幾千億的資金，在哪個(gè)地方立項(xiàng)？立多少項(xiàng)？多大金額？項(xiàng)目給誰施工？都是有一定的合理的調(diào)整空間和伸縮余地的。資金和項(xiàng)目給誰就有給誰的理由，不給誰也有不給誰的理由。所以，在不違規(guī)的前提下，在政策許可的范圍內(nèi)，在能夠打“擦邊球”的情況下，尋租者想“照顧”、敢“照顧”任何人。“照顧”誰不“照顧”誰的關(guān)鍵，是看獲得租金的多少和安全程度。“照顧者”和“被照顧者”都有“理由”瓜分財(cái)政資金，這類尋租與腐敗行為，常常是集體的、合謀的、介于合法與不合法之間的，甚至有合理合法的外衣，難于察覺難于識別，成為腐敗的升級形式，有人稱之為“灰色腐敗”和“白色腐敗”。這些年，由于國家法律制度的建立健全，以及反腐敗斗爭力度的加大，明目張膽、以公權(quán)謀取一己私利的“黑色腐敗”在減少，“灰色腐敗”和“白色腐敗”在悄然增加。就其危害而言，后兩者的危害性更大一些。
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財(cái)政腐敗難題的經(jīng)濟(jì)對策 |
公共選擇理論代表了一種對政府行為的悲觀觀點(diǎn)，實(shí)際情況也可能如此。政府官員是有一己私利的“經(jīng)濟(jì)人”以及現(xiàn)實(shí)中尋租現(xiàn)象的大量存在，使人們認(rèn)識到政府官員并不是一心一意地要增進(jìn)公共福利的單純公務(wù)員。這種看似悲觀的觀點(diǎn)，反倒為有效預(yù)防和真正治理尋租與腐敗的難題提供了經(jīng)濟(jì)對策。
(一)提高尋租與腐敗行為的成本，降低尋租與腐敗行為的收益
在提高成本方面，最重要的是加大懲罰力度。一是有針對性的懲罰，即尋租與腐敗者最想得到什么、最怕失去什么，就用什么作為懲罰。二是提高懲罰等級。升級原有的懲罰等級，加大尋租腐敗者的成本。這里存在的不足是事后處理，而不是事前預(yù)防。如果要起到事前預(yù)防的作用，可行的辦法是讓有關(guān)的“成本條款”盡人皆知。
由于尋租與腐敗的收益難以確定，因此在降低收益方面的建議只能是租金價(jià)值總量的控制和減少。比如改革開放初期計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外的商品價(jià)差租金非常高，有兩千多億元，因而這一時(shí)期的尋租與腐敗行為發(fā)生在這個(gè)領(lǐng)域最多。如今基本不存在商品價(jià)差租金了，這里的尋租與腐敗行為也就沒有了收益，自然消失了。現(xiàn)在，哪里的租金價(jià)值大，可以通過市場化的辦法把那里的租金降下來，可供尋租的租金總量降下來了，整體的尋租與腐敗收益也就降下來了，尋租與腐敗行為也自然減少。從另一角度看，收益的下降也意味著成本的提高，這樣又進(jìn)一步抑制尋租和腐敗行為的發(fā)生。
(二)通過減少供給來抑制需求
可以從哪些地方減少供給呢？一是盡可能減少“吃皇糧”的人，“吃皇糧”的人越多，具備尋租與腐敗條件的人也就越多，發(fā)生尋租與腐敗的概率也就越大。二是減少政府組織層次，雖然尋租腐敗行為與政府組織層次多少?zèng)]有必然聯(lián)系，但相對來說，政府組織層次越多，官員干預(yù)的層次也越多，多一個(gè)層次干預(yù)就多一分尋租與腐敗的可能。三是如前所說減少租金總量。通過這些“減肥”措施，能夠一定程度地減少尋租與腐敗行為的供給。
(三)靠法律制度而不是靠覺悟和道德來對待政府官員
西方的歷史文化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展史使人們對政府及其官員抱有審慎甚至是懷疑的態(tài)度。如西方文化認(rèn)為人是有原罪的，因此需要隨時(shí)改造與恕罪。西方自亞當(dāng)·斯密以來，在經(jīng)濟(jì)與管理上就把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)作為理論基石。而我國的“性善論”一直占統(tǒng)治地位，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分相信人，要“用人不疑”。在現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)社會中，只有把政府看做是有可能失靈的，才有可能建立一個(gè)不失靈的政府；只有把政府官員看做是可能隨時(shí)隨地利用職權(quán)尋租的“經(jīng)濟(jì)人”，才有可能真正建立起法制嚴(yán)密、依法行政的公務(wù)員隊(duì)伍。將政府官員看做“經(jīng)濟(jì)人”的主要要求和內(nèi)容有：
1.建立有效的普遍的制約機(jī)制和制度。制約機(jī)制要既能約束政府行為，又能約束政府官員的行為。沒有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，愈是在那些政府參與和決定經(jīng)濟(jì)資源分配和再分配的重要環(huán)節(jié)和程序過程里，愈需要建立約束機(jī)制和制度。哪里的財(cái)政資金多哪里就是建立制約機(jī)制和制度的重點(diǎn)。
2.要建立廣泛的信息披露制度。信息不對稱是尋租與腐敗者敢于鋌而走險(xiǎn)的重要原因。由于信息不對稱，合謀的尋租與腐敗行為難以察覺，“灰色”和“白色”的尋租與腐敗行為難以辨識；由于信息不對稱，尋租與腐敗行為被發(fā)現(xiàn)被查處的概率大大降低，即降低了其成本和風(fēng)險(xiǎn)，助長了尋租與腐敗行為。政府的公開采購制度，各種聽證會和招投標(biāo)制度，都是行之有效的國際經(jīng)驗(yàn)，不僅要學(xué)習(xí)借鑒，而且可以延伸到更多領(lǐng)域和更深層次。經(jīng)濟(jì)市場的信息公開，能夠防止內(nèi)部人控制；政治市場的信息公開，可以抑制尋租與腐敗行為。
經(jīng)濟(jì)分析告訴我們：有財(cái)政資金活動(dòng)的地方就有設(shè)租、尋租的人群，不管是政府官員還是非政府官員，他們都有這樣的潛在動(dòng)機(jī)，這種潛在動(dòng)機(jī)的具體表現(xiàn)，就是合謀的難以察覺、難以辨識、難以根治的尋租與腐敗行為。這是世界性的問題，其根治辦法有法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的，然而落實(shí)和執(zhí)行這些辦法的，卻仍然是政府及其官員，如何防止和避免制度制定者的尋租腐敗行為，仍是需要我們不斷探究的問題。