2011年6月18日，中國（海南）改革發(fā)展研究院在北京舉辦“改革的新形勢與頂層設(shè)計”座談會。來自國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、中國經(jīng)濟體制改革研究會、清華大學、中國政法大學等單位的專家學者參加了座談會。
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一、改革進入歷史轉(zhuǎn)折期與歷史機遇期，改革攻堅需要加強改革頂層設(shè)計 |
“十二五”時期是改革的歷史轉(zhuǎn)折期。有專家認為，新時期改革的對象與內(nèi)容都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。最早的改革是針對計劃經(jīng)濟體制，目的是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。在改革探索中所形成的體制機制主要突出經(jīng)濟總量增長。這套體制機制曾被認為是中國改革成功的“密碼”所在，但與新時期經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求已不相適應(yīng)。“十二五”改革重在為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變開辟道路。
“十二五”時期是改革的歷史機遇期。有專家認為，如果能夠順利推進改革，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上有重要突破，我國完全可以通過10年左右的努力，實現(xiàn)由中上收入國家向高收入國家的歷史性跨越；相反，如果改革推進不順利，經(jīng)濟社會領(lǐng)域的矛盾積累下來，我國也有可能陷入中等收入陷阱。
改革進入“深水區(qū)”，改革的復雜性和難度增大。有專家指出，新時期相當多的改革已超出了經(jīng)濟體制改革范圍，難以區(qū)分出是經(jīng)濟問題還是社會問題、政治問題。在利益多元化的今天，改革攻堅相當困難：改革共識的缺乏、改革動力的缺失問題嚴重；打著改革創(chuàng)新的旗號，擴張權(quán)力，既得利益膨脹不是個別現(xiàn)象；部門主導改革特征明顯，“改革碎片化”的現(xiàn)象突出，某些改革流于形式。
改革攻堅重在加強頂層設(shè)計。有專家認為，改革攻堅久攻不下的重要原因是改革在新形勢下缺乏頂層設(shè)計。在特定歷史條件下，“摸著石頭過河”在推動社會主義市場經(jīng)濟體制建立、增強了綜合國力中的歷史性價值不能質(zhì)疑，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，更需要通過加強改革頂層設(shè)計全面推進改革。
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二、改革頂層設(shè)計牽動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)?/TD> |
有專家指出，所謂改革頂層設(shè)計就是適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新形勢，加強改革的統(tǒng)籌力度，對整個國家的改革進行全面設(shè)計統(tǒng)籌規(guī)劃，把改革真正提升到制度、體制、機制的建設(shè)層面，使得改革更具有可操作性。當前需要以更大的決心和勇氣來推進改革，也需要制訂理性務(wù)實的改革路線圖。
改變粗放型經(jīng)濟增長方式需要加強改革頂層設(shè)計。有專家指出，粗放型經(jīng)濟增長方式與地方政府的投資沖動密切相關(guān)。加強改革頂層設(shè)計，改變中央地方關(guān)系，才有條件改變粗放型經(jīng)濟增長方式。
形成消費主導的新格局需要加強改革頂層設(shè)計。有專家指出，收入分配制度改革是擴大國內(nèi)消費需求，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵。但收入分配體制改革涉及國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及城鄉(xiāng)地區(qū)行業(yè)利益的重大調(diào)整，涉及地方和中央利益的重大調(diào)整，這樣的改革單靠地方和部門層面的探索，很難有實際性進展。
形成服務(wù)業(yè)主導的新格局需要加強改革頂層設(shè)計。有專家認為，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展受制于人口城市化發(fā)展滯后。形成服務(wù)業(yè)主導的新格局重在推動兩億多農(nóng)民工的市民化。但農(nóng)民工市民化，涉及土地制度、戶籍制度，涉及跨省區(qū)基本公共服務(wù)的對接。沒有中央層面的頂層設(shè)計，改革在地方層面難以有大的進展。
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三、改革頂層設(shè)計需要著眼于解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的中長期戰(zhàn)略問題 |
與會專家認為，改革頂層設(shè)計需要有前瞻性，應(yīng)更加注重解決中長期的戰(zhàn)略問題。比如目前的通貨膨脹問題深層次的原因在于經(jīng)濟效率不高，需要從中長期體制安排上進一步解決經(jīng)濟效率不高的問題。另一方面，我國當前收入分配差距拉大的問題十分突出，也需要從中長期體制安排上解決公平問題。
系統(tǒng)地解決產(chǎn)權(quán)問題。有專家認為，我國產(chǎn)權(quán)改革的問題遠未結(jié)束。包括土地產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、勞動力產(chǎn)權(quán)等多方面的產(chǎn)權(quán)改革仍需要進一步推進，這樣才能解決經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層次問題。
加快國有壟斷行業(yè)改革。有專家指出，國有壟斷行業(yè)的改革是在公共產(chǎn)品短缺的背景下推進的，要把更多的國有資本配置的公益性領(lǐng)域，使國有資本在克服公共產(chǎn)品短缺上扮演重要角色。有專家建議，成立四大國資委，即企業(yè)、金融、土地資源、文化遺產(chǎn)國資委，進行全面的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，讓國有資本逐步從一般性競爭領(lǐng)域退出。
加快中央地方財稅關(guān)系改革。有專家認為，分稅制改革導致地方政府手上沒權(quán)，財力又匱乏，不得不尋找其他有政策資源，進而形成諸如土地財政等問題。新一輪財政體制改革要把修改《預(yù)算法》作為重點，著力解決地方和中央如何在財政上分權(quán)的問題。
加快社會管理體制創(chuàng)新。有專家認為，化解社會矛盾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧既是改革成功的前提，也是新時期改革的重大任務(wù)。應(yīng)當把擴大中等收入群體作為改革的重要目標，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立利益表達機制。社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型，正確處理好政府、市場、社會的關(guān)系，建設(shè)公共服務(wù)型政府。
四、加強改革頂層設(shè)計需要在完善改革工作機制和推進方式上下功夫
與會專家認為，過去30多年改革推進的重要經(jīng)驗是重視改革工作機制和推進方式的完善。比如建立了國家經(jīng)濟體制改革委員會相關(guān)的工作機制，比如采取了先農(nóng)村后城市、先增量后存量的改革推進方式。
在中央層面建立權(quán)威性、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機制。有專家認為，今后5－10年，改革的任務(wù)極其繁重，既要增加改革的動力，又要減少改革的阻力。在中央層面建立改革協(xié)調(diào)機制，可以有效克服部門主導改革的弊端，突破既得利益掣肘改革的局面。
加強改革程序性立法。有專家指出，新時期改革需要重視改革程序本身的規(guī)范性和合法性，注重通過立法推進改革。
建立改革的社會參與機制。有專家認為，建立改革的社會參與機制是協(xié)調(diào)好利益關(guān)系的重要途徑，也是形成改革社會共識的重要條件。應(yīng)當建立起規(guī)范的改革社會參與機制，對重大改革進行公開的社會討論和辯論，建立完善的政策制定和立法質(zhì)詢程序。
促進改革社會基本共識的形成。有專家認為，新時期應(yīng)當加強改革理論創(chuàng)新，在全黨全國掀起像改革初期那樣關(guān)心支持改革、熱心參與改革的共識和行動，形成有利于全民深入改革的氛圍。