在5月25日北京航空航天大學(xué)舉行的第三屆航空法國際會(huì)議上，民航企業(yè)如何應(yīng)對(duì)歐盟碳排放交易體系(ETS)帶來的壓力成為各國專家議論的焦點(diǎn)。來自美中兩國的航空界學(xué)者都對(duì)歐洲決定將國際航空業(yè)納入到歐盟ETS之中表達(dá)了不同意見。
2008年底歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過新法案，其中決定將國際航空業(yè)納入到歐盟ETS之中，并計(jì)劃于2012年1月1日開始正式實(shí)施。歐盟ETS本來只是調(diào)控歐盟工業(yè)實(shí)體碳排的一種手段，現(xiàn)在卻要應(yīng)用到航空業(yè)上，確切地說，只要一家航空公司(包括非歐盟國家的航空公司)的航班在歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)起飛或降落，那么航線全程排放出的二氧化碳均要被納入歐盟ETS。這意味著，航線會(huì)被歐盟給出一個(gè)二氧化碳排放的上限，超出的部分需要去花錢向歐盟買配額。未上繳足夠配額的航空器運(yùn)營人將被施以罰款、扣留航空器甚至禁運(yùn)等處罰。這套體系被視為民航業(yè)在氣候變化方面面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
這一做法引起了美國學(xué)者的強(qiáng)烈不滿。在會(huì)上，美國國務(wù)院航空事務(wù)咨詢委員會(huì)委員、美國迪堡大學(xué)航空法教授布瑞恩·哈維爾言辭激烈地評(píng)價(jià)說：“歐盟單邊收取碳關(guān)稅，他們是人民公敵！”“自大、狂妄，歐盟正在公然蔑視國際法。”
他指出，基于航空業(yè)跨國境的特征，歐盟這么做就是在其管轄范圍之外行使管理權(quán)。他說，ETS違反了《京都議定書》、WTO、國際民航組織(ICAO)公約的共同原則，這么做會(huì)讓中國這樣的發(fā)展中國家承擔(dān)更多的責(zé)任。西方國家是率先完成工業(yè)化的，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該按照ICAO的規(guī)定來控制碳排放。可是現(xiàn)在歐洲人一方面在簽訂《京都議定書》的時(shí)候同意這一原則，另一方面在ETS中卻要一視同仁，并說ICAO不是唯一的行業(yè)組織。歐洲人可以把國際民航組織這樣一個(gè)有著悠久歷史和國際公認(rèn)地位的國際組織拋在一邊，再搞一套碳排放的應(yīng)對(duì)措施。
哈維爾認(rèn)為，歐盟的作法是“打著保護(hù)地球的幌子，蔑視國際航空法。”他說，《芝加哥公約》的基礎(chǔ)就是國家主權(quán)互惠，不歧視，而這些基本的原則在ETS里都找不到。在當(dāng)前這個(gè)全球化時(shí)代，航空管理應(yīng)該是全球性的。
哈維爾在這里談到的《芝加哥公約》是《國際民用航空公約》的別稱，它是迄今為止最重要的有關(guān)國際航空的國際公約，承認(rèn)締約國對(duì)本國的領(lǐng)空享有主權(quán)。這一公約于1944年由國際民用航空組織通過。中國于1974年2月15日承認(rèn)該公約，同時(shí)決定參加國際民用航空組織的活動(dòng)。
中國的學(xué)者同樣持有異議。中國民用航空局節(jié)能減排辦公室副主任穆陽認(rèn)為，歐盟此舉和《京都議定書》相違背。他說，《京都議定書》是迄今為止國際公認(rèn)和共同遵守的處理氣候變化問題的基礎(chǔ)法律框架，其提出“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則。全球氣候變暖是近200年來人類工業(yè)化造成的，起因和主體都是發(fā)達(dá)國家。1950年之前，世界上95%的二氧化碳都是發(fā)達(dá)國家排放的。“共同但有區(qū)別責(zé)任”指明在氣候問題上，發(fā)達(dá)國家要承擔(dān)更多的責(zé)任，并要通過輸出清潔技術(shù)和資金的方式幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
“歐盟ETS‘公平’對(duì)待所有國家，并沒有給發(fā)展中國家的航空公司的發(fā)展需求以必要的關(guān)注。中國的航空公司每年至少要增加8億人民幣的額外成本。這還不包括航空公司內(nèi)部增加的成本。”穆陽說。
穆陽還提出，歐盟在指令中將排放量計(jì)算規(guī)定為飛往歐盟航線的全部排放量，這在事實(shí)上超過了歐盟應(yīng)有的管轄權(quán)限，使其對(duì)非歐盟地區(qū)的航空器大氣污染也實(shí)施了管轄，“這涉嫌侵犯別國主權(quán)”。他同時(shí)提出：“歐盟單獨(dú)指定的航空ETS剝奪了其他國家與歐盟共同行使大氣污染管轄權(quán)的權(quán)利。”
中國民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)所所長謝興權(quán)也指責(zé)歐盟ETS違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和《京都議定書》發(fā)展中國家不承擔(dān)量化減排義務(wù)的規(guī)定。他認(rèn)為該體系超出了歐盟管轄權(quán)限，違反了國際習(xí)慣法，侵犯他國主權(quán)。
謝興權(quán)說，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》和最近的哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議通過的一系列國際協(xié)議，初步構(gòu)成了國際航空減排談判和立法的基礎(chǔ)，而國際民航組織大會(huì)的33屆、35屆、36屆、37屆會(huì)議決議，則直接探討了航空減排立法的方向。在此背景下，各主要國家陸續(xù)推進(jìn)了各自的航空減排法律進(jìn)程。鑒于歐盟航空排放交易體系的立法存在諸多不合法之處，引起廣泛反對(duì)，我國可以在外交談判和訴諸司法解決國際爭(zhēng)端中有所作為。
由于引發(fā)廣泛反對(duì)，歐盟ETS正面臨在全世界范圍內(nèi)的起訴。
中國民航協(xié)會(huì)聯(lián)合多家國內(nèi)航空公司正在準(zhǔn)備起訴歐盟；而美國同行早在2009年就將訴狀遞交歐洲法院，但至今還未下達(dá)判決結(jié)果；非洲某航空公司也在不久前向法國最高行政院起訴，挑戰(zhàn)法國對(duì)該國航班適用ETS的合法性。
即便在歐盟內(nèi)部，反對(duì)的聲音也是存在的。芬蘭航空總裁米卡·韋赫萊維寧曾表示：“ETS可能并不會(huì)很順利地在2012年實(shí)施，因?yàn)檫@個(gè)決定是對(duì)任何一方都不利的。航空公司的生意是全球性的，不應(yīng)由某個(gè)地區(qū)單獨(dú)提出這樣的政策。”
哈維爾說：“歐盟ETS違背了《芝加哥公約》的若干條款，第1條，領(lǐng)空主權(quán)的規(guī)定，第12條，航空器在操作時(shí)需要符合領(lǐng)空所在國的法律，第15條，締約國不能對(duì)另外一個(gè)締約國對(duì)在其過境的航空器征收稅，這是不歧視的原則。歐盟目前的辯解都非常無力，他們說自己收的不是稅，是行政費(fèi)用，還強(qiáng)調(diào)只要飛機(jī)燒的是燃油就適用于ETS，簡(jiǎn)直太夸張了。我認(rèn)為歐洲人不會(huì)贏。”
他強(qiáng)調(diào)：“我們都有責(zé)任要節(jié)能減排，但是應(yīng)該有更好的途徑來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。要以尊重國家主權(quán)、尊重國際公約、尊重《芝加哥公約》和國際航空法為前提，絕不是歐盟這種單邊主義。”
穆陽則提出，歐盟此舉違背了WTO促進(jìn)貿(mào)易自由化、鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)、減少歧視性待遇的基本原則，這種貌似平等的分配方案，實(shí)際上構(gòu)成了貿(mào)易壁壘。這也將成為中國民航起訴歐盟時(shí)的法律依據(jù)之一。