“十一五”單位ＧＤＰ能耗下降２０％的目標(biāo)，實施過程充滿痛苦和艱難，特別是后期“拉閘限電”等行政手段受到廣泛質(zhì)疑和批評。學(xué)界、相關(guān)職能部門再次把目光聚焦到市場化政策工具——“碳排放權(quán)交易市場”本文簡稱為“碳市場”，“十二五”規(guī)劃建議中也提出“逐步建立碳排放交易市場”。筆者以為，從政策目標(biāo)、政策工具本身和政策環(huán)境三個方面進行分析，當(dāng)前對碳市場的評價和期望有過高的傾向。
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一、構(gòu)建碳市場的政策目標(biāo)分析 |
一般認(rèn)為，構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場有三個層面的政策目標(biāo)。
第一個層面，推動經(jīng)濟增長方式低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。理論上，從節(jié)能減排角度推動經(jīng)濟發(fā)展方式低碳轉(zhuǎn)型，首先要理順電、煤、礦產(chǎn)、石油等資源性產(chǎn)品的價格。部分學(xué)者和官員認(rèn)為，在這些基礎(chǔ)性資源類產(chǎn)品價格改革“無望”的情況下，通過構(gòu)建碳市場，制定企業(yè)碳排放權(quán)配額，通過碳排放的約束從“末端”形成一種新的倒逼機制，推動企業(yè)去實現(xiàn)碳減排，進而實現(xiàn)發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)變。這是對當(dāng)前我國構(gòu)建碳市場的一種必要性解釋。筆者以為，在現(xiàn)階段的監(jiān)管水平之下，這種通過“測算法”形成的倒逼機制要發(fā)揮作用，有很大的局限性。
第二個層面，碳市場作為一種靈活機制，推動減排目標(biāo)的完成。碳市場的意義在于為企業(yè)和地方提供一個選擇，以避免諸如“拉閘限電”等激進行政手段的濫用。筆者以為，這是一種較為合理的解釋，但我們有必要對政策目標(biāo)，即對地方和企業(yè)的減排指標(biāo)進行反思。“十一五”單位ＧＤＰ能耗降低２０％的目標(biāo)的合理性、可達性以及“一刀切”的分解方式本身存在問題，如果假定“十一五”能耗降低目標(biāo)是１６％或１８％的“合理”水平，或以更合理的方式分解，整個減排行動和政策及其評價可能會有很大不同。構(gòu)建碳市場，給排放實體設(shè)定配額時同樣面臨減排指標(biāo)的設(shè)定問題。如果人為設(shè)定的減排指標(biāo)（排放總量以及各主體的初始排放配額）不合理，那么碳市場環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)、經(jīng)濟費用的減少、技術(shù)革新的促進這三個目標(biāo)也難以實現(xiàn)。
第三個層面，構(gòu)建碳市場，實現(xiàn)與國際碳市場順應(yīng)和對接。節(jié)能減排的核心內(nèi)涵，是以其作為抓手，推動解決我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。一定程度上，氣候問題給我國帶來的機遇是將外部壓力引入，推動國內(nèi)相關(guān)利益的調(diào)整，從而有助于推動自身減排，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過碳市場獲取國際資金等問題相對于這個問題而言是第二位的。至于由碳交易而衍生的碳金融能否真正促進實體經(jīng)濟的低碳發(fā)展，有待進一步研究。從筆者目前的觀察來看，碳市場的利益相關(guān)者對碳金融的熱衷并非是出于對實體經(jīng)濟的關(guān)注，而更多的是投機需要。
第一，碳市場的理論分析。
理論上，作為一種政策工具，碳排放權(quán)交易并不能解決實質(zhì)性減排問題。碳市場的環(huán)境有效性取決于排放限額、參與和遵約的情況，其實施的基礎(chǔ)條件是良好的市場和互補的機構(gòu)。碳市場適用的領(lǐng)域主要是工業(yè)部門，而不適用于建筑部門、交通部門等領(lǐng)域。
第二，對國際經(jīng)驗的再思考。
歐盟是當(dāng)前碳排放權(quán)交易實踐的先行者，我們談到碳市場時多以歐盟的碳市場（ＥＵ－ＥＴＳ）為例。筆者以為，在分析碳交易的作用和績效時，國內(nèi)文獻對其評價有偏高的傾向，似乎歐盟在應(yīng)對氣候變化、低碳發(fā)展的“優(yōu)秀”表現(xiàn)與碳市場有很強的相關(guān)性或因果關(guān)系。需要注意的是，歐盟從上世紀(jì)九十年代之后，溫室氣體排放總量就已呈下降態(tài)勢，而且碳市場只是歐盟減排政策框架中的一種工具。實際上，始于２００５年的歐盟碳市場實踐也還處在實驗階段，其減排效果還有待進一步觀察和評估。相反，一些實證研究表明歐盟的ＥＴＳ不能有效解決減排問題。
第三，減排政策工具選擇。
經(jīng)典的環(huán)境政策分類一般簡單地分為“市場化工具”和“命令—控制式工具”兩大類。ＩＰＣＣ（２００８）將減排政策工具細分為：法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；稅收和收費；可交易的許可證即碳市場；自愿協(xié)議；資金激勵；信息化手段；研究與開發(fā)Ｒ＆Ｄ；非氣候政策。
對政策工具的選擇和評價不能脫離工具運作的制度和技術(shù)背景。一般而言，處于減排能力建設(shè)過程中的國家，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能更適合。因為基于經(jīng)濟激勵的方案對環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)能力的要求高，有更嚴(yán)格的管理要求。從理論和國際經(jīng)驗來看，在減排政策工具箱中，標(biāo)準(zhǔn)和管制政策、財稅政策工具仍然是核心的政策工具。需要特別說明的是，行政政策工具并不等于“拉閘限電”等極端手段。
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三、構(gòu)建碳市場的政策環(huán)境分析 |
首先，排放總量變動趨勢與政策工具適用性。
減排政策工具的應(yīng)用必須首先與各國溫室氣體排放的階段相適應(yīng)，碳排放總量變化趨勢是重要的階段特征。碳市場的鼻祖是排污權(quán)交易，而西方排污權(quán)交易的實踐都在其完成工業(yè)化之后的階段實施。盡管碳排放總量變動趨勢和碳市場應(yīng)用的適用性仍需要作進一步深入研究，但直觀上看，碳市場更適合于排放總量總體下降或相對穩(wěn)定的經(jīng)濟體。
對于我國而言，當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長時期，溫室氣體排放總量和排放實體呈快速上升態(tài)勢。特別是隨著工業(yè)化、城市化的推進，建筑部門、交通部門將成為主要的能源需求和碳排放增長的主要貢獻者，其節(jié)能貢獻度也將超過終端用能工業(yè)。理論上講，對于建筑部門、交通部門，效率和標(biāo)準(zhǔn)管制是最有效的政策工具，而碳市場并不適用于上述領(lǐng)域。筆者以為，現(xiàn)階段或近中期我國是否需要模仿歐盟碳市場去求解減排問題，仍需作進一步研究。
其次，構(gòu)建碳市場的制度、技術(shù)背景。
作為一種“創(chuàng)建市場”的工具，碳市場的順利實施過度依賴于外部條件，即制度背景、技術(shù)背景等。制度背景包括環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)、環(huán)境管理體制機制、環(huán)境監(jiān)管部門對碳市場的合理設(shè)計等因素。技術(shù)背景的核心是對點源排放進行持續(xù)有效的監(jiān)測，能夠把排放情況“說清楚”，換言之，能夠?qū)ε欧艑崿F(xiàn)“三可”（可測量、可報告、可核查）。現(xiàn)階段，我國能源統(tǒng)計基礎(chǔ)、社會誠信體系薄弱，能否支撐碳市場的順利實施仍是一個疑問。筆者以為，從總體上，當(dāng)前乃至近中期我國尚不具備構(gòu)建全國性碳市場的條件。
在現(xiàn)階段及近中期，在我國溫室氣體減排的政策框架中，碳市場只能是一種輔助性工具，并不能成為我國整個減排政策的基石。在處理減排問題上，不應(yīng)對碳市場有過高的期望。標(biāo)準(zhǔn)和管制政策工具、財稅工具仍將是我國現(xiàn)階段和中長期溫室氣體減排的“基礎(chǔ)性”政策工具，同時，這類工具仍有很大的改進和完善空間。
第一，構(gòu)建全國性碳市場并不是當(dāng)前節(jié)能減排的迫切需要。我國可以穩(wěn)步開展碳交易的試點工作，但不宜過早鋪開全國性配額市場。可以先從自愿交易做起，逐步探索和積累碳交易的經(jīng)驗。盡管目前國內(nèi)碳市場“有場無市”，但不能本末倒置地為了追求碳市場（和碳金融）的繁榮而過快地推進碳市場建設(shè)。
第二，在某種意義上，當(dāng)前職能部門和地方政府對碳市場的強烈政策需求，根源于前期“自上而下”減排指標(biāo)設(shè)定和分解的不合理。合理設(shè)定和分解減排指標(biāo)是當(dāng)前減排政策的難點和焦點問題，也是今后碳市場有效運轉(zhuǎn)的必要前提。應(yīng)更多從“自下而上”的角度去考慮減排指標(biāo)設(shè)定和分解的合理性和可達性問題，要逐步建立減排指標(biāo)的調(diào)整機制。
第三，加強溫室氣體排放監(jiān)管能力建設(shè)是當(dāng)前亟待解決的問題，這是各種減排政策工具運用的前提。從能源統(tǒng)計、企業(yè)能源管理體系入手，構(gòu)建以“三可”為特征的具有公信力的溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系，進一步深入開展碳市場相關(guān)研究。
（作者注：①本文所指的碳市場是指配額市場。②本文把“十一五”節(jié)能減排的行動和政策理解為溫室氣體減排的政策。）