中國三十年改革開放的成功經(jīng)驗證明，開放自由市場經(jīng)濟體制是中國改革成功的基礎(chǔ)。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能，才能實現(xiàn)中國經(jīng)濟騰飛。同時也必須看到我國國有資產(chǎn)比重與西方國家相比要大得多，像某些學者主張的簡單照搬西方模式把龐大優(yōu)質(zhì)的國有資本存量快速賣掉，推行全面私有化的政策，不符合中國的現(xiàn)實國情。因此，無論從國際戰(zhàn)略機遇期的國際競爭力還是從中國經(jīng)濟社會整體發(fā)展的穩(wěn)定性出發(fā)，都應在一個較長時期繼續(xù)保持國有資本在國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域的控制力。
國資委是中國在探索市場經(jīng)濟和創(chuàng)新公有制模式之間搭建的一座有中國特色的橋梁，它是長遠的戰(zhàn)略之舉而非一時的權(quán)宜之計。通過建立國資管理體系實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的對接，既是國人在尊重國情基礎(chǔ)上堅定不移發(fā)展市場經(jīng)濟的方向所在，又是世人總結(jié)“中國模式”成功的核心內(nèi)容。國務(wù)院國資委從2003年3月成立至今已八年，成績斐然，然而，由于上個世紀90年代組建的國資局因無出資人地位而最終被撤銷，使得近年來國務(wù)院國資委要直接當100多家央企出資人和國有控股上市公司股東的情結(jié)過重，而這又和國資委履行對全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相容，顧此失彼，直接導致目前全國統(tǒng)一國有資產(chǎn)監(jiān)管者主體缺位。一些學者甚至建議國資委改名（見李曙光《國資委應該改名》，《中國經(jīng)濟和信息化》2010年第20期），主張國資委只做“干凈出資人”，突出經(jīng)營特色，“中投二號”的提法也十分盛行。這使當前國資委之路越走越窄。國資委內(nèi)部也對國資委大旗還能打多久深表憂慮。
國資委自成立以來，爭當國有資本出資人的情結(jié)過重，以至于在央企的重組中，多次強調(diào)央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國資委工作會議中曾多次強調(diào)國資委將繼續(xù)推動中央企業(yè)整體上市，同時積極探索國資委直接持有整體上市中央企業(yè)股權(quán)。國務(wù)院國資委副主任邵寧日前撰文指出，上市模式現(xiàn)在的方向是整體上市，至少要做到主營業(yè)務(wù)整體上市，主營業(yè)務(wù)整體上市的集團公司，逐步將存續(xù)企業(yè)消化之后再實現(xiàn)整體上市。競爭性國有大企業(yè)最終的體制模式很可能就是一個干干凈凈的上市公司，沒有集團公司、不背存續(xù)企業(yè)，完全按照資本市場的要求運營。這種狀態(tài)就徹底實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化，流動性非常好，隨時可以調(diào)整，也很容易調(diào)整。
這樣的言論值得商榷，建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟，一方面要構(gòu)造市場競爭主體——國家隊“運動員”，另一方面發(fā)揮國資監(jiān)管機構(gòu)——代表團團長和國有資本經(jīng)營公司——教練員的作用，國資委的路關(guān)系到國資管理體制的全局。但現(xiàn)在看來，國資委自身的定位不清，將國資委的地位降為簡單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監(jiān)管者的地”，使國資委這一新國資體系作為中國市場經(jīng)濟改革的長遠之計的戰(zhàn)略目標難以實現(xiàn)。
中國國情決定了現(xiàn)實中一個履行統(tǒng)一監(jiān)管和基礎(chǔ)管理的國資管理機構(gòu)存在的合理性和必要性，即便現(xiàn)在的國資委更名為“中投二號”一類的企業(yè)集團公司，在其之上也仍然需要有一個機構(gòu)履行對國有資本的統(tǒng)一監(jiān)管職能。因此，在十二五規(guī)劃的開局之年，我們亟需對中央企業(yè)一刀切地進行整體上市和國資委定位等關(guān)乎國資改革方向的敏感又懸而未決的問題進行反思和探索。
當前，中央企業(yè)背后都有一個存續(xù)的集團公司，代表國家持有上市公司股份，而且下面有可能有多家上市公司，如果今后每個行業(yè)若干家上市公司，公司變成一家大的上市公司，集團公司變成上市公司之后，這家大的上市公司的股東是誰？整體上市背后的核心就是取消央企集團公司作為股東這個層次，由國資委直接做上市公司股東，但國資委是否能夠直接做央企股東？這樣做會引發(fā)以下問題：
首先，導致國有資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者又成為一體，國資委直接滲透到整體上市公司做大股東，這是否是一種新的政企不分？國資委走回政企不分的老路，這是非常危險的傾向。早先的國資局被取消就是因為手伸得太長，胃口太大，最終導致被取消。國資委既不更名，又不改性，還成為現(xiàn)有100多家央企及相關(guān)的800家國有控股和參股的上市公司的股東，最終會導致國資委變成了一個淡馬錫式的控股公司，但一個企業(yè)能把中國央企所跨越的近七八十個行業(yè)的股東都當起來嗎？這顯然不是一個企業(yè)所能完成的。
其次，國資委直接持股當央企股東，將使央企之間的交易都是關(guān)聯(lián)交易；同時，由于國資委特設(shè)機構(gòu)的特點，也容易引發(fā)國際上認為國家操縱和政府補貼的嫌疑。國資委直接當上市公司股東，又易產(chǎn)生法律訴訟，使國資委成為民事訴訟對象，類似事件在資本市場上已經(jīng)發(fā)生。國資委將自身陷于繁雜的股東事務(wù)之中，和股民一起開股東會，更加弱化了國資委作為國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的身份和地位。在中國探索國有體制的改革中，盡管不能將關(guān)系到國計民生的大型資源性產(chǎn)業(yè)全部私有化，從國家安全性角度也不能賣給外資，但是也不能一刀切地進行整體上市，但讓國資委來做上市公司股東，和股民一起開董事會——他們能夠保證中小股東利益，按現(xiàn)代公司方式去運作嗎？
最后，國資委熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經(jīng)營公司爭奪國有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，真的是撿了芝麻，丟了西瓜。建立在分散產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上的多部門出資人監(jiān)管，不利于中央政府和地方政府對本級政府國有資本總量、結(jié)構(gòu)、變動的掌握，更重要的是無法在國家范圍內(nèi)國有資本進行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、實施有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
綜上所述，在當前央企整體上市的國資改革中，我們在反右的同時也要反左，在防止激進的同時也要防止倒退，不能簡單把央企賣掉，也不能退到國資委不企不政的部門重新回到一統(tǒng)天下，當然如果國資委更名為集團公司，變成企業(yè)法人控股，法律上即使順了，也會使真正重要的國有資本監(jiān)管工作無人顧及。應盡快走出簡單強調(diào)央企整體上市的誤區(qū)，用資本管理思維替代傳統(tǒng)的企業(yè)管理思維，結(jié)合企業(yè)實際情況，因地制宜地進行國有資本管理。
自工行、建行、中行、農(nóng)行四大國有銀行重組并整體上市以來，已在資本市場上出現(xiàn)了食大不化的問題，股價長期低迷，外國投行設(shè)計的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產(chǎn)打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業(yè)“四大銀行”以外，沒有結(jié)合企業(yè)的自身特點、增長空間與資本市場周期綜合考慮，導致銀行資產(chǎn)的發(fā)行價格遠低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價值洼地，巨大的股本使其在資本市場上難以騰挪。
目前，四大國有銀行的總股本逾1.2萬億股，其中工行和農(nóng)行的股本平均3300多億，建行和中行的股本平均2600多億，不僅在體態(tài)上是世界最大，價格上也是世界最便宜，平均市盈率僅9倍，是世界資本市場上的價值洼地。一旦風吹草動，譬如再融資的消息，資本市場就震顫。如果將再融資比作上市公司的食物，那么四大國有銀行就是足以咬斷食物鏈的恐龍。
目前產(chǎn)業(yè)集團亦有步銀行后塵的跡象。為符合國資委做直接出資人的利益，中央企業(yè)領(lǐng)導人往往以在任期內(nèi)實現(xiàn)大而全的整體上市為目標，取消集團公司的同時也失去了后續(xù)資本運作的空間，如果這些行業(yè)巨頭未來都采用一次整體上市的方式，而非分步實現(xiàn)整體上市，一方面對本企業(yè)的資本運作和市值管理不利，另一方面也將由于巨大的融資需求給股市表現(xiàn)帶來沉重壓力。試想，一旦航空航天、石油石化、國家電網(wǎng)、鐵路、電信，一個行業(yè)搞一個上市公司，體態(tài)都在1000億以上，這樣做對資本市場的影響是什么？失去市值增長的空間，一次又一次的巨額再融資嚴重地擠壓資本市場上具有良好成長性的中小企業(yè)的融資空間，將是資本市場不能承受之重。
從融資額與后續(xù)增長能力上看，國資委提出鼓勵中央企業(yè)整體上市，忽視了國有企業(yè)的差異性與歷史問題。整體上市與分拆上市相比，不能通過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)先行上市獲得單位高融資額，不能培育未成熟資產(chǎn)注入后獲得增發(fā)的高溢價，不能充分地發(fā)揮企業(yè)的后續(xù)增長能力，最終無法實現(xiàn)國有資本的持續(xù)增值。形成一個大航母不如搞一個艦隊，資產(chǎn)大小不是關(guān)鍵，資產(chǎn)的盈利與市值的增長才是要害。目前多家中央企業(yè)存在著多重上市現(xiàn)象，政策需要和中國國情結(jié)合起來。應將產(chǎn)品經(jīng)營、資產(chǎn)經(jīng)營與資本運作相結(jié)合，使國有資本耦合放大，并最終惠及國民。今天急急忙忙地要求他們都去整體上市，不符合改革的發(fā)展方向，和中國漸變穩(wěn)定逐步推進的成功改革方法論是相悖的。
整體上市實際上也不符合現(xiàn)在市場經(jīng)濟中資本運作的技巧。資本運作和關(guān)聯(lián)交易是資本經(jīng)濟的典型運作方式，大股東將資產(chǎn)培育成熟后注入上市公司是很常見的方式，關(guān)聯(lián)交易是合法的，它只需要保證信息的公開透明，交易中不侵害其他股東的利益。從中國實情看，有一個集團公司和上市公司的配合無疑是資本運作中對投資人負責，不斷培育好的成熟資產(chǎn)注入上市公司是一個最佳選擇，如果沒有這個集團公司，國資委直接做上市公司股東，也便失去資本運作的空間。
| |
四、國有資本經(jīng)營公司應成為國資體系中重要中間層 |
2010年12月中國國新控股有限責任公司（以下簡稱“國新公司”）成立以來，承擔和發(fā)揮的主要任務(wù)和作用是：持有國資委劃入國新公司的有關(guān)中央企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)并履行出資人職責，配合國資委推進中央企業(yè)重組；接收、整合中央企業(yè)整體上市后存續(xù)企業(yè)資產(chǎn)及其他非主業(yè)資產(chǎn)，配合中央企業(yè)提高主業(yè)競爭力。
我們應當看到，國新公司的發(fā)展模式不是簡單地當一個后勤大院，承接整合中的困難企業(yè)和邊角余料的企業(yè)，而是要成為一個重要的中間層——國有資本經(jīng)營公司，既連接上面國資委，又連接下面實體企業(yè)的橋梁。國有資本經(jīng)營公司不僅以新建模式構(gòu)建，更重要的是由集團公司演化而來，從資本運作主體的角度上看，國新公司和中石化、華能、國家電網(wǎng)公司不應該有區(qū)別，我們希望國有資本經(jīng)營公司作為一個層次出現(xiàn)在國資委系統(tǒng)中，今后應當把央企存續(xù)的集團公司都轉(zhuǎn)化為國有資本經(jīng)營公司，變成國資委之下的持股主體，作為上市公司股東。
綜上所述，應當區(qū)分國資委與國資委系統(tǒng)，構(gòu)造“代表團長—教練員—運動員”三位一體的管理體系。中國特色社會主義市場經(jīng)濟的競爭主體，就相當于國家隊體制的運動隊中國堅持國家代表隊體制，國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，充當賽場上中國體育代表團的“團長”，定位于國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，制訂規(guī)則并監(jiān)管國家出資企業(yè)，通過規(guī)劃布局和國有資本經(jīng)營預算戰(zhàn)略性地配置國有資本，是名副其實的；在團長之下，國有資本經(jīng)營公司作為國有資本運營機構(gòu)，充當賽場上的“教練員”。國家出資的實體企業(yè)定位于國有資產(chǎn)的具體運營，通過國有資產(chǎn)的經(jīng)營與管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，充當賽場上的“運動員”。
國資委做為統(tǒng)一監(jiān)管者只有一個，國有資本經(jīng)營公司作為履行對實體企業(yè)的直接出資人，可以有很多個。在此架構(gòu)下，國資委應成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對各大行業(yè)，包括金融性、產(chǎn)業(yè)性和壟斷性行業(yè)，以及文化體育等方面國有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管。國務(wù)院只能有一個國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，在它下面，再設(shè)立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網(wǎng)等若干個代表國家管理國有資本的國有行業(yè)性的大的控股公司。國資委定位為經(jīng)營且營利性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，跳出小國資委的局限，進入大國資委的范疇，履行對全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。
同時，我們提出了國資委系統(tǒng)這一概念，具體說國資委系統(tǒng)包含兩個層次：即：第一層次是指行使國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國有資本經(jīng)營公司。在這一國資監(jiān)管架構(gòu)下，國資委未來在國資體系中定位為以終極出資人身份成為經(jīng)營且營利性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，主要負責監(jiān)管國家出資企業(yè)，國有資本經(jīng)營公司定位為直接出資人，成為社會主義市場經(jīng)濟中國有經(jīng)濟的多元微觀載體。這一制度安排在國資法框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國資委的監(jiān)管連貫性。這就由現(xiàn)在的國資委一身二任，變成兩身二任，適度分開，合理分工，同時出資人與監(jiān)管者職能在國資委系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一。
在當今市場經(jīng)濟已成為世界經(jīng)濟主體運行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國資委以探索公有制和市場經(jīng)濟對接之橋梁的國家只有中國。組建國資監(jiān)管體系是中國特色市場經(jīng)濟的偉大創(chuàng)新。而這一模式的路該如何走，其能否成功無疑是中國市場經(jīng)濟模式的最有挑戰(zhàn)性和引人入勝之處。
正是由于存在整體上市等認識上的誤區(qū)，導致國資委之路越走越窄。因此，下一步國資改革，應在改變認識誤區(qū)的基礎(chǔ)上，建立大國資委的監(jiān)管框架，于國資委系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的合一，并充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的功能與作用，這樣有利于整體國有資本的保值增值、做大做強，實現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國有資本成為我國特色社會主義市場經(jīng)濟的中堅力量和長久之計，最終惠及國民。新國資管理體系將成為中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度中的一項創(chuàng)舉，屹立于世界經(jīng)濟理論與實踐的前沿。（中國政法大學博士研究生劉冰對本文資料整理及寫作有重要貢獻）