“清明時節(jié)雨紛紛，一問墓價欲斷魂”。每年清明時節(jié)，“天價墓地”、不斷攀高的殯葬服務(wù)費，都是公眾關(guān)注的焦點。而對“該用什么制度遏制殯葬業(yè)暴利”的討論，在清明結(jié)束后仍未散去。
“在殯葬領(lǐng)域，最引人關(guān)注的無疑是‘暴利’問題。”4月14日，北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍就表示，從她在黑龍江、貴州、上海三地的調(diào)研情況看，殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象的確存在，“現(xiàn)有的《殯葬管理條例》，已經(jīng)無法適應(yīng)遏制‘暴利’的現(xiàn)實需要。”
金錦萍指出，從1997年起施行的《殯葬管理條例》，圍繞著“推行火葬、改革土葬”進行，規(guī)定“火葬”是中國殯葬改革的長期方向。“但是，這在現(xiàn)實中助推了片面追求火化率的傾向，對火葬區(qū)和非火葬區(qū)的劃分也‘一刀切’，而不考慮公眾的實際需要，間接提高了一些地區(qū)的殯葬成本。”
金錦萍指出，《殯葬管理條例》第2條說，積極地、有步驟地實行火葬，改革土葬。“法律沒有規(guī)定不加區(qū)分地強制推行火葬，但我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府出于節(jié)約殯葬土地和木材、避免群體性衛(wèi)生事件等考慮。火化率在一些地方成了‘硬指標(biāo)’。”她說，50%大致是平均數(shù)字，“結(jié)果可能是勞民傷財。”
“由于火化與中國傳統(tǒng)的墓葬方式不吻合，強制推行火葬，并不一定能達到節(jié)約的目的。”金錦萍舉例指出，由于國人秉承“入土為安”的觀念，就算火化后，不少喪屬依然會選擇購置墓穴、棺材等來安放骨灰，導(dǎo)致殯葬成本“不降反升”。
“在另外一些人口稀少、綠林密集的偏遠(yuǎn)地區(qū)，實行土葬本來更為合適。”金錦萍表示，但由于“一刀切”的火葬區(qū)域劃分體制，不僅無法做到“因地制宜”，特定情況下反而會給喪屬增加經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。“我在貴州調(diào)研時遇到一個比較夸張的情況，一戶人家的親人死后被強制要求火葬，但最近的火葬場距離這家也有100多公里，來回路費、火葬費加起來，是得不償失的。”她強調(diào)，“類似的例子并不少見。”
金錦萍的調(diào)研結(jié)果顯示，殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象的確存在，但不同環(huán)節(jié)的利潤不能“一概而論”。“大體來看，喪葬用品、服務(wù)中介、公墓是主要的‘暴利’環(huán)節(jié)。”她說。
我國《殯葬管理條例》中并沒有關(guān)于“殯葬價格”控制的條文，但根據(jù)《中華人民共和國價格法》，殯葬作為公益性服務(wù)實行政府指導(dǎo)價。在現(xiàn)實中，包括遺體接運、冷藏、火化、骨灰寄存等的基本“殯”類服務(wù)，一般實行政府定價；喪葬用品、墓地等“葬”類服務(wù)，則屬于選擇性服務(wù)，實行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)節(jié)價。
“從遺體處理環(huán)節(jié)來看，在殯儀館、火葬場，由于政府通常有價格限制，所以三個調(diào)研地點的結(jié)果顯示，火化環(huán)節(jié)基本不存在‘暴利’問題。在一些殯儀館，由于常常承擔(dān)著非正常死亡遺體的冷藏、寄存等高額‘非常規(guī)’成本，甚至是虧損的。”金錦萍表示。
“在殯葬用品、殯儀服務(wù)中介和殯儀筵席等市場化占主流的環(huán)節(jié)，‘暴利’現(xiàn)象的確存在。”金錦萍指出，盡管她在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基本“殯”類喪葬費用每人平均約1000元即可涵蓋，但由于喪屬在辦理此類消費時有非理性、快速性、剛性的特點，因此商家容易利用信息不對稱、喪屬“孝心”等因素，形成哀樂花圈、壽衣靈柩、墓地靈塔等非必要服務(wù)的虛高價格，讓喪屬為“暴利”部分埋單。
“從入葬的公墓環(huán)節(jié)看，由于國家限制這部分用地，公墓成為壟斷性稀缺資源；另一方面，公墓經(jīng)營、管理的成本又相對低廉，從而形成超高差價，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重失衡。”她介紹。
民政部中國殯葬協(xié)會專家委員會王國華副主席指出，這部分公墓多數(shù)由民政部門轉(zhuǎn)包給私人經(jīng)營管理，由私人從中推高墓價，而民政部門以收取管理費的方式，參與“分紅”。
金錦萍介紹，還有一部分人，可以通過其他手段拿到土地，進行營利性開發(fā)并哄抬墓價，催生“天價墓”。當(dāng)“死墓危機”到來時，賺得盆滿缽滿的投資者早已“抽身而退”。“這部分不僅是‘暴利’，而且是無社會價值的、純私人化的‘暴利’。”
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行業(yè)壟斷、規(guī)范缺失讓人“死得沒尊嚴(yán)” |
針對殯葬業(yè)“暴利”現(xiàn)象，金錦萍指出，在現(xiàn)有的《殯葬管理條例》、《公墓管理暫行辦法》等法規(guī)下，殯葬管理體制“政事不分”，“民政部門既是裁判又是運動員”的現(xiàn)象嚴(yán)重，加上行業(yè)準(zhǔn)入和自律規(guī)范缺失，不僅讓人“死不起”，還令人“死得沒尊嚴(yán)”。
“《殯葬管理條例》雖然并不限制民間資本進入殯葬業(yè)，甚至利用外資建立殯儀設(shè)施都是允許的。但在現(xiàn)實中，民政部門對推進這一領(lǐng)域的市場化和自由競爭并不積極，民政部門仍然是殯葬業(yè)的經(jīng)營主體。”她表示。
據(jù)悉，《殯葬管理條例》授予了民政部門在殯葬服務(wù)領(lǐng)域的行政審批權(quán)，但一些地方民政部門將“準(zhǔn)入審批權(quán)”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)營獨占權(quán)”，殯儀館和民政部門長期職能不分，“一套人馬幾塊牌子”。利用壟斷的火化權(quán)進行捆綁搭售、賺取“暴利”之舉也就屢禁不止。
金錦萍還表示，殯葬業(yè)從死亡、入葬到祭奠，都應(yīng)該視作一種服務(wù)行為。“但當(dāng)前法律缺乏對這種服務(wù)行為的規(guī)范。不僅殯葬從業(yè)人員的資質(zhì)缺乏管理，殯葬‘黑中介’仍是立法空白，殯葬行業(yè)的自律也得不到立法支撐。”
金錦萍指出，在行業(yè)壟斷下，諸如殯儀館等基本服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會公眾的需要。殯儀館“又貴又難訂”、儀式“草率粗疏”等現(xiàn)象風(fēng)行，令喪屬感到親人“死得沒尊嚴(yán)”。
“政府可以引導(dǎo)節(jié)約辦喪事，但問題在于，設(shè)施缺乏、服務(wù)質(zhì)量差，令喪屬感覺到缺乏對逝者的基本尊重。所以，有時寧愿選擇價格高昂的殯葬方式，讓親人走得體面些。”
此外，由于多數(shù)殯儀館屬事業(yè)單位，沒有財政撥款，自負(fù)盈虧，而民營的喪葬禮儀公司對殯儀館的生存造成了巨大沖擊。二者間糾紛不斷，也讓本該莊重肅穆的殯葬場合變得“很鬧心”。
“殯葬業(yè)屬于社會公共服務(wù)事業(yè)，‘暴利’現(xiàn)象彰顯行業(yè)法規(guī)滯后。”金錦萍表示，盡快制訂和出臺法律位階更高的《殯葬法》，構(gòu)建一套非營利性占主導(dǎo)、經(jīng)營主體多元、可操作性強的殯葬法律體系，是遏制“暴利”的長遠(yuǎn)舉措。
“《殯葬管理條例》屬于行政法規(guī)，立法等級過低，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法也不能很好地銜接，因此需要以《殯葬法》的形式提高其立法層級，既有利于民政部門對殯葬業(yè)的長遠(yuǎn)監(jiān)管，也能落實對人權(quán)更好的保護。”她說。
她建議，殯葬立法要綜合考慮文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素，并非需要政府“全包全攬”，可由市場選擇。政府對營利和非營利的需要有不同的制度支持，加強監(jiān)管，使其各得其所。