改革開放以來，我國城市人口從1.72億增長到2009年的6.22億，城市化率也從17.9%上升到2009年的46.6%。城市化已成為支撐中國下一個30年經(jīng)濟高速增長的重要引擎，但快速城市化對城市就業(yè)、資源環(huán)境與社會穩(wěn)定提出了巨大挑戰(zhàn)。如何走出一條符合中國國情的城市化發(fā)展道路，少走彎路，是當前應(yīng)當著力研究的問題。
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一、正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系是研究城市化的邏輯起點和基礎(chǔ) |
城市化和工業(yè)化是同時伴隨的概念，是人類社會和文明從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的進程和階段，城市化從開始就決定了必須正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系。
城市化在我國30年改革開放以來持續(xù)快速的經(jīng)濟增長中扮演了重要角色。城市化進程以年平均近1%的速度快速推進。據(jù)相關(guān)研究，2015年前我國城市化水平將超過50%，未來20年，我國仍將處于城市化快速發(fā)展階段。但回顧歷史，我們走的是一條低成本擴張的城市化道路，一方面農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地，級差地租收益基本上留在城市；另一方面農(nóng)民在城市化進程中并沒有完全享受市民的社會保障，社會負擔基本上留在農(nóng)村。這兩方面因素是支撐中國城市化進程比較快的重要推動力。與西方國家相比，我國政府宏觀調(diào)控能力比較強，能夠有序地推進城市化，不會跌入經(jīng)濟發(fā)展受社會問題鉗制的“中等收入國家陷阱”，出現(xiàn)拉美國家城市化進程中“貧民窟”現(xiàn)象。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系首先要解決農(nóng)村土地城市化和農(nóng)民城市化協(xié)調(diào)一致問題。如果兩者過快、過慢或者快慢節(jié)奏不一致，整個社會將處在失衡狀態(tài)，因為對中國廣大農(nóng)民而言，農(nóng)村土地始終承擔著生產(chǎn)資料要素和社會保障雙重功能。從歷史角度觀察，中國幾千年的封建史實質(zhì)就是一部土地關(guān)系發(fā)展史，經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地演進路徑“均權(quán)—兼并—集中—再均權(quán)”，其中伴隨的是朝代更替和社會動蕩。因此，歷朝歷代封建統(tǒng)治者都是通過立法嚴格限制土地流轉(zhuǎn)，防止土地兼并。從現(xiàn)實角度分析，根據(jù)我國近10年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和人口規(guī)模推算，城市化率每提高1個百分點，新增建設(shè)占用耕地約490萬畝，每年近2000萬農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。現(xiàn)階段，中國城市化更多的是土地城市化，產(chǎn)業(yè)不斷向城市集中，重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)、大量征占農(nóng)村土地及級差地租收益分配不公等現(xiàn)象沒有得到根本遏制，而“農(nóng)民城市化”速度相對滯后，城鎮(zhèn)有效集聚人口和產(chǎn)業(yè)功能被弱化，這些問題如果解決不好，或者處理出現(xiàn)偏差，將嚴重影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市化進程。
逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是加快農(nóng)民城市化進程的必由之路。加快農(nóng)民城市化進程，應(yīng)注重賦予全社會居民生活方式、生產(chǎn)方式、管理方式和國民意識轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵。農(nóng)民城市化不能僅以戶籍城市化為標志，還需要從根本上解決農(nóng)民進入城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)、在城鎮(zhèn)地區(qū)居住的問題，重塑市民身份，加大城市公共產(chǎn)品供給，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、均質(zhì)化。現(xiàn)在一些地方推進城市化的做法是戶口換社保，宅基地換住房，承包地換社保等，雖然農(nóng)民生活方式變化了，但生產(chǎn)方式?jīng)]有變化，以戶籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，使得已“離鄉(xiāng)”、“離土”、“進城”的農(nóng)民剩余勞動力，無法真正享受到與“市民”身份匹配的收入消費、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和社會保障，這種差距還在表現(xiàn)出繼續(xù)擴大的趨勢，對中國城市化進程形成了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。
客觀尊重農(nóng)民城市化實現(xiàn)模式和途徑的多樣性。從近30年實踐來看，我國農(nóng)民城市化的模式及實現(xiàn)途徑始終呈現(xiàn)多樣化，如自愿性移民和強制性移民。中國歷史上的大規(guī)模移民大都是強制性移民，改革開放以后的新移民運動則多是自愿性移民，是由農(nóng)民出于追求某種社會經(jīng)濟利益目的而自愿做出遷移的選擇。在城市化推進過程中，如果農(nóng)民是自愿移民，無論城市的千般艱苦，仍然能夠不屈不撓地生活，努力爭取與市民同樣的成員身份、公民權(quán)利平等。如果城市化是由政府主導(dǎo)型的制度安排，特別是將農(nóng)民整體強制搬遷進城，雖然能夠以較低的交易成本實現(xiàn)了城市化功能，但對農(nóng)民而言，與“城市文明”的碰撞和磨合，從心理到文化有一個長期的適應(yīng)過程。因此，政府在推進城市化進程中雖然發(fā)揮著特殊作用，但需要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民城市化進程的民主和民意問題。
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二、我國城市的發(fā)展理念和目標設(shè)定 |
當前，許多城市提出“國際化大都市”“世界性城市”等口號，如果發(fā)展目標是一味追求GDP的增長，盲目招商引資，帶來了環(huán)境和治安的代價，并引發(fā)諸多的社會矛盾，這座城市的發(fā)展并不和諧。我們崇尚的城市價值是“以人為本”的城市發(fā)展觀，注重發(fā)展質(zhì)量和生活環(huán)境。城市發(fā)展理念和目標至少應(yīng)該包括幾個方面：
一是“活力”。城市不僅是一種政治經(jīng)濟組織形式，更是一個承載著多重復(fù)雜功能的綜合體。伴隨著發(fā)展進程，城市對產(chǎn)業(yè)、形態(tài)和功能要求在發(fā)生變化，必須不斷更新才能保持活力。美國在二戰(zhàn)之后城市高速發(fā)展，到50年代末中心城市基本走向衰落，從60年代開始，美國推行“偉大社會”計劃，開展“城市更新”運動和環(huán)境保護，綜合治理工業(yè)發(fā)展所引起的城市頹敗、貧民窟和環(huán)境污染等新問題。城市應(yīng)當永遠追求活力，始終保持不斷更新的過程，建立城市更新系統(tǒng)，不僅包括產(chǎn)業(yè)持續(xù)更新，也包括城市從功能到形態(tài)等方面的不斷更新。
二是“安全”。城市安全不僅僅只是社會治安，還應(yīng)該具備風險控制能力，能夠為市民提供應(yīng)對地震、洪水、瘟疫、恐怖系統(tǒng)等各種各樣自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的安全環(huán)境。城市要針對可能發(fā)生危機事件的領(lǐng)域，建立一套完整應(yīng)對災(zāi)害的防御體系和工作機制，政府要將公共資源更多地投向抗震搶險、社會治安、教育醫(yī)療等基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，保障城市安全發(fā)展。
三是“便捷”。城市最大的功能是為市民提供便捷服務(wù)，包括交通、通訊、教育、醫(yī)療、文化和人際交往等。需要科學統(tǒng)籌規(guī)劃，從城市規(guī)模、人口規(guī)模、發(fā)展方向、城市圈功能定位等綜合因素考慮，建立便捷快速和緊湊節(jié)約的交通體系等，類似“攤大餅”、平攤城市規(guī)模的發(fā)展方式，不適合中國國情和城市發(fā)展目標。
四是“個性”。個性是城市歷史的積淀，魅力是城市生命的品格。在國際化、城市化背景下，城市建設(shè)易走入趨同化的誤區(qū)，需要重塑發(fā)展形態(tài)。一座有個性特色的城市，才是有吸引力、生命力和競爭力的城市。要注重保持每座城市形成的不同歷史脈絡(luò)、文化基因和傳統(tǒng)個性，體現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)特征、資源環(huán)境特性和生活特質(zhì)等內(nèi)容，還要培育獨特的核心價值和城市精神。
五是“低碳”。城市發(fā)展要以綠色環(huán)保為目標，保護生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)境污染，節(jié)約資源能源，建立高效、和諧、健康的聚居環(huán)境，讓城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)利用以及經(jīng)濟、社會和人口的發(fā)展與城市自然資源處于一種符合自然規(guī)律的協(xié)調(diào)平衡和可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。
任何城市都必須具備城市價值和發(fā)展理念，否則城市發(fā)展是不完全、不健全的。近年來，美國城市學者開始反思和批判近百年來美國城市發(fā)展道路，提出“精明增長”新理念，即城市發(fā)展要使每個人受益；實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境、社會的公平均衡發(fā)展；使新舊城區(qū)都能得到良好投資機會，最終目標是促進城市持續(xù)健康發(fā)展。“精明增長”提出了十項原則，目前已在中國部分城市建設(shè)中得以引進和實施，其中最重要的是城市減少小汽車依賴性的規(guī)劃措施。“精明增長”的發(fā)展模式使城市生命周期得以延長，實現(xiàn)了向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)化。
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三、我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的路徑選擇 |
近年來，中國城市發(fā)展戰(zhàn)略自始至終是嚴格控制大城市，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)。這種發(fā)展戰(zhàn)略代表著人類的美好憧憬，是以歐洲城市規(guī)劃體系為藍圖，符合城市發(fā)展規(guī)律。
我國城市化進程起步較晚，但發(fā)展速度很快，在短短的二三十年間，完成了西方市場經(jīng)濟國家需要上百年才可能達到的城鎮(zhèn)化水平。雖然政府已看到城市快速膨脹所帶來的弊端，制定了宏觀控制政策，努力讓土地、資源和經(jīng)濟達到平衡關(guān)系，但是沒有達到預(yù)期效果，發(fā)展趨勢還是大城市越來越大，小城鎮(zhèn)發(fā)展比較滯后。從國際視野出發(fā)，二戰(zhàn)以后，所有工業(yè)化后發(fā)國家都是秉承大城市發(fā)展戰(zhàn)略，比如韓國首爾、日本東京、菲律賓馬尼拉、包括南美一些國家的首都。其深層次原因是，新興國家后發(fā)追趕的意識很強，城市化發(fā)展模式的選擇都是秉承“效率優(yōu)先”原則，不惜一切代價要趕上發(fā)達國家，因此不得不選擇大城市的發(fā)展模式來加速它工業(yè)化進程。城市化模式一旦確定，路徑依賴的問題非常突出，這是發(fā)展規(guī)律。
當前中國的城市化已經(jīng)到了新的拐點。中央提出，要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動。經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展實踐，我們已經(jīng)創(chuàng)造出有中國特色和各地特點的城市化道路或路徑，城市規(guī)模呈多樣化的現(xiàn)實特點，城市群、城市帶成為城市化的主導(dǎo)，長三角、珠三角、環(huán)渤海和長株潭等城市帶和城市群正在興起。在這個基礎(chǔ)上，研究城市群的大中小城市結(jié)構(gòu)合理布局已到了有利時機。
下一步，需要根據(jù)我國的實際情況，制定和積極實施中心城市和城市群帶動發(fā)展戰(zhàn)略，形成城市群內(nèi)大中小城市間的合理分工和密切聯(lián)系，建構(gòu)城市組團式布局。在嚴格控制城鎮(zhèn)土地盲目擴張基礎(chǔ)上，集約利用國土空間，以一個或數(shù)個中心城市為核心、由眾多不同規(guī)模、不同等級、不同功能的城市共同組成城市帶、城市群。城市群內(nèi)既要強化中心大城市的集聚帶動功能，完善交通體系，構(gòu)建以大城市為中心的日常通勤圈，又要推進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，充分發(fā)揮其對整合周邊人口、資源和產(chǎn)業(yè)的重要作用。在這方面，既要有國家發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)，還要有金融、稅收和土地等政策和產(chǎn)業(yè)配套予以傾斜和保障。