現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應(yīng)擴大公共投資和公共消費，來擴大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，形成一個與經(jīng)濟部門相適應(yīng)的公共部門，配合經(jīng)濟部門協(xié)調(diào)運行，從而實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
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一、及早從頂層和整體考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)中的體制機制問題 |
黨的十七屆五中全會把“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”放在重要的戰(zhàn)略位置，提出“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”“科學規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。”以及“加強城鎮(zhèn)化管理。要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。”
我們理解，根據(jù)十七屆五中全會精神，
“十二五”時期推進城鎮(zhèn)化，既要考慮城市的功能定位與產(chǎn)業(yè)布局，也要考慮城市的公共服務(wù)供給和居民居住，還要考慮支持這些硬件建設(shè)的制度和體制因素。在這里，城市政府，我們也可以稱之為地方政府，其職能變化尤其需要密切關(guān)注。
歷史和實踐證明，制度環(huán)境是發(fā)展和改革中非常重要的因素，必須給予高度重視。前不久訪港，我們住在港島，每天早上繞港島跑步，每次都感覺各個建筑之間、各個設(shè)施之間的密切關(guān)系，商店與酒店、住宅與公共交通密切溝通、天衣無縫，便利之極，每天跑步下來，從不迷路。跑步之余也在思考：這樣的建設(shè)需要總體考慮，也需要部門、群體、機構(gòu)之間的密切合作，還需要公眾的公共意識的提高，缺一不可。在港期間，有一次與清華大學胡鞍鋼教授共進早餐，我談到上述感受，并說，“如果在內(nèi)地的一個城市，把所有的機構(gòu)、部門、設(shè)施打通，就像我們看到的港島一樣，我們的制度環(huán)境支持不支持？”我們都表現(xiàn)出擔心。交談中，我們還討論了另外一個例子，內(nèi)地某城市學習香港的出租汽車管理，把出租汽車經(jīng)營權(quán)拍賣給了個人，根本沒有考慮香港城市的封閉型特征和內(nèi)地城市開放式特點，結(jié)果是：該城市的出租汽車經(jīng)營因內(nèi)地勞動力自由流動和大量供給，導致出租汽車經(jīng)營權(quán)所有者在經(jīng)營過程中層層轉(zhuǎn)包，致使出租汽車司機利潤空間不斷縮小，最終不得不加班加點，以犧牲個人健康和家庭幸福為代價，同時帶來大量的社會矛盾和沖突。
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二、城鎮(zhèn)化是一個公共領(lǐng)域的擴張過程，也是地方政府職能不斷增加的過程 |
城鎮(zhèn)是一個國家、區(qū)域或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、科技、文化、生活中心，是社會化大生產(chǎn)的高密度載體，集中體現(xiàn)了綜合國力、政府管理能力、國際競爭力和創(chuàng)新能力，是現(xiàn)代文明的重要標志。城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程，同時也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式和文化方式轉(zhuǎn)變的過程。城鎮(zhèn)化也是把政治、經(jīng)濟、科技、文化、生活等要素有機聯(lián)系和積極調(diào)動起來的制度機制建設(shè)過程。
現(xiàn)代城市政府不僅需要制度機制建設(shè)，還需要實施和執(zhí)行制度的組織機構(gòu)建設(shè)。在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務(wù)，政府只是處理這些事務(wù)的一個過程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個過程，相反，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會的角色之一。政府被認為是獨立的實體不僅是因為它成為一種制度形式，也因為它是作為某一群體的代表。現(xiàn)代城市政府更多代表著公共利益。
城市化是公共領(lǐng)域擴大和發(fā)展的主要動力。德魯克談到，幾百年前，“社會任務(wù)由誰來完成呢？２００年之前，社會任務(wù)在所有的社會中都是由地方上的共同體來完成的，當然主要是由家庭來完成的”。這里的共同體，最初是指家庭，后來擴展到社區(qū)。這是德魯克通過歷史研究得出的一個重要結(jié)論，它符合歷史的進程。家庭一直是人類社會最基本的組織形式和單位，社區(qū)是第二位的。人類的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一直隨著生產(chǎn)方式和技術(shù)的變革不斷擴大范圍。但就生活和居住來說，家庭和社區(qū)永遠是最核心的共同體。
從生產(chǎn)方式上來說，人類大致經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息社會。不同的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了不同的公共服務(wù)（或社會服務(wù)）的供給形式。在農(nóng)業(yè)社會，正如德魯克所說的，社區(qū)（包括家族、宗族）是公共服務(wù)的主要供給者，在這樣的社會里，公共生活領(lǐng)域的分化并不是十分明顯和清晰。隨著工業(yè)化和城市化進程加速，大量人口進入城市工作和居住，傳統(tǒng)意義上的社區(qū)消失，進城就業(yè)和居住人口的公共服務(wù)的提供者由政府承擔起來。所以，有學者認為，“公共領(lǐng)域是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，具體說，現(xiàn)代社會的生產(chǎn)方式和生活方式為公共領(lǐng)域的形成提供了前提”。這句話里所謂公共領(lǐng)域主要是指公民社會領(lǐng)域，如果公民社會組織參與公共服務(wù)的供給活動就是另外一碼事了。
公共服務(wù)需求不斷擴張政府職能，政府活動帶來公共支出不斷增加。早在１９世紀，德國經(jīng)濟學家阿道夫·瓦格納就發(fā)現(xiàn)：政府活動不斷擴張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會發(fā)展的一個規(guī)律。瓦格納致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不斷上升趨勢的理論，被后人稱為“瓦格納定律”。在１９世紀，瓦格納就發(fā)現(xiàn)了這個問題，事實上，人類真正在公共領(lǐng)域的大規(guī)模的投入是發(fā)生在２０世紀，１９世紀僅僅開了個頭。瓦格納是一個有遠見和非常敏感的學者。
地方政府在公共領(lǐng)域擴展過程中發(fā)揮著重要作用。從國際經(jīng)驗看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關(guān)。以英國為例，進入近代以來，英國地方制度發(fā)生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農(nóng)村地區(qū)，地方政府的職能主要是治安法官負責治理，１９世紀中期又增加了濟貧職能，其標志是１８３４年英國議會通過的《濟貧法修正案》，在這個法案基礎(chǔ)上農(nóng)村地方政府設(shè)立了濟貧委員會。隨著城市化的加速，工商業(yè)迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市商業(yè)區(qū)形成了若干城市中心，諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等，城市中出現(xiàn)了警務(wù)、治安、供水、照明、養(yǎng)路等新設(shè)施、新服務(wù)，為此，１８３５年英國議會通過《城市法人法》，根據(jù)這部法律，設(shè)立市議會管理地方事務(wù)。市議會選舉產(chǎn)生了多職能的地方政府。可見，城市公共服務(wù)與城市地方制度是不能分開討論的。
社會保障制度建設(shè)是一個很好的例證。德魯克在談到社會保障制度的產(chǎn)生時說，“多數(shù)人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世紀８０年代，當時俾斯麥掌權(quán)的德國第一次向福利國家邁出了蹣跚的步子。答案是：社會方面的問題能夠、應(yīng)當、并且必須由政府來解決。”他的意思是，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，人們的養(yǎng)老、生老病死是可以由家庭、社區(qū)來關(guān)照的，離開農(nóng)村到城市就業(yè)和尋求新的生活，生老病死就不是家庭和社區(qū)力所能及的，在這樣的情況下，政府及政府通過法律等形式來介入公共領(lǐng)域，介入社會保障和社會福利。以色列學者柴姆·卡西姆在研究了西方國家的地方自治后指出，“２０世紀初期，西歐國家５０％—８５％的公共開支花銷在國家職能上，而在２０世紀的后２５年，公共開支的６０％—７５％花銷在了全國范圍內(nèi)的地方服務(wù)上”。因此，地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務(wù)職能的變化過程。
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三、地方政府責任加強和職能轉(zhuǎn)變也是公共領(lǐng)域的擴張過程 |
有公共服務(wù)就有了公共支出。根據(jù)公共部門經(jīng)濟學，公共支出是國家發(fā)展的重要條件之一，而且公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著國家經(jīng)濟發(fā)展的階段性而顯示出其不同的特征。
由傳統(tǒng)經(jīng)濟到工業(yè)化初期，政府的公共支出主要投向有形資本，諸如基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、公路、機場、生活供水、衛(wèi)生設(shè)施等。隨著后工業(yè)化的來臨，政府更多向人力資本投入，諸如教育、健康、福利保障等公共服務(wù)。公共支出的變化不是政府的意志決定的，而是由客觀的工業(yè)化進程和城鎮(zhèn)化進程決定的。當政府支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施時，政府主要面對的是市場和企業(yè)；隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本的投資，政府主要面向的是社會組織和公共服務(wù)機構(gòu)。前者是市場和企業(yè)擴張階段，后者是公共部門擴張階段。在這個階段上，英國、德國、日本、巴西以及匈牙利等國家的社會救濟、社會保險、公共教育、公共衛(wèi)生等作為公共政策的重點，以此來確保城市化進程中遷移人口和新就業(yè)人口的基本公共服務(wù)供給。
公共支出不僅僅是政府自己的事情，也不僅僅是公共財政的民主決策，還包括公共服務(wù)的社會供給過程，由此就產(chǎn)生了公共治理問題，也就是眼下人們普遍關(guān)注的社會管理或社會治理問題。公共領(lǐng)域與公民社會組織之間也有聯(lián)系，當公民社會組織參與公共服務(wù)或者公共服務(wù)需要公民社會組織的參與，它就成為一個問題的兩個方面。不過，至今人們對這個問題還沒有提出清晰的對策。公共部門的發(fā)展與現(xiàn)代政府的發(fā)展密切相關(guān)，尤其是與城市化進程有著密切的關(guān)系。羅納德·Ｊ．奧克森認為，“地方政府的一項重要職能就是為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在城市地區(qū)，地方政府在這樣方面的任務(wù)更重”。《歐洲地方自治政府章程》也認為，“公共職責通常最好由那些最接近居民的政府加以實施。向另外一個層級政府進行職責分配應(yīng)當權(quán)衡相關(guān)職能的范圍和性質(zhì)以及效率和經(jīng)濟要求”。若講效率，基層政府與公民社會組織結(jié)合來提供公共服務(wù)和進行社會管理是最有效率的，因為，一是地方政府更接近公眾，了解情況需求，容易做出正確的決策；二是由地方政府提供公共服務(wù)更便利、成本更低；三是當訓練有素的社會組織參與公共服務(wù)供給時將大大提高公共服務(wù)的效益和效率。
還有一點需要說明，地方政府之所以在公共服務(wù)供給過程中越來越發(fā)揮作用，還在于公共服務(wù)的性質(zhì)。我們把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)略加區(qū)別，公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，而公共服務(wù)更具勞動密集型特點。排水、供水、道路交通等公共產(chǎn)品需要大量的資金投入。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對象之間的人際關(guān)系質(zhì)量，如老年護理，原則是不能采用技術(shù)密集型或資金密集型，必須是勞動密集型，需要一個人為幾個老人服務(wù)。按照國際經(jīng)驗，社會保障的實施也是按人口規(guī)模來確定的。在這個過程中，
社會組織、志愿者都將發(fā)揮重要的作用。正是在這個意義上， 我們將其稱為一個社會治理的過程。
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四、密切關(guān)注中國城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)擴張和地方政府職能轉(zhuǎn)變 |
堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，就是要考慮中國人口眾多、資源環(huán)境壓力大、人口既要高度集中又要適度分散的特點，在這樣的原則下推進基本公共服務(wù)均等化進程和加強政府職能建設(shè)。目前看來，中國的城鎮(zhèn)化程度并不高，與發(fā)達國家不是處在同一發(fā)展階段上，所經(jīng)歷的問題也不一樣。有些西方國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的問題，在中國還沒有出現(xiàn)或沒有經(jīng)歷過，公共部門是其中之一。另外，中國城鎮(zhèn)化進程中遇到的問題，西方也不曾經(jīng)歷過，如此高密度、大規(guī)模的人口遷移，以及如此巨大的環(huán)境和生態(tài)壓力，都不是西方發(fā)達國家所曾經(jīng)歷的，也無絕對的經(jīng)驗可談。
建設(shè)有中國特色的城鎮(zhèn)化體系還必須考慮經(jīng)濟發(fā)展方式的模式選擇。當中國提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，主張經(jīng)濟發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變這樣一種方式上的時候，這種轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的實質(zhì)就是：現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應(yīng)擴大公共投資和公共消費，來擴大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，形成一個與經(jīng)濟部門相適應(yīng)的公共部門，配合經(jīng)濟部門協(xié)調(diào)運行，從而實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
加強城鎮(zhèn)化管理就是要考慮城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)供給與社會治理的有機結(jié)合。當前和今后一個時期，在城鎮(zhèn)化進程中提供公共服務(wù)，中國的地方政府所面對著的壓力是史無前例的，尤其是在公共服務(wù)供給和社會治理方面，各種問題也會層出不窮，對此需要有足夠的思想準備，一定要把公共服務(wù)、社會治理與政府尤其是地方政府的職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合起來。
在這個意義上，我們更加深刻理解了黨的十七屆五中全會提出的“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)，進一步調(diào)動各方面改革積極性，尊重群眾首創(chuàng)精神，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障”這一思想的深刻內(nèi)涵。