 |
|
安徽蚌埠加快推進(jìn)保障房建設(shè)。新華社記者 劉軍喜
攝 |
近年來，一些大中城市，尤其是一些大城市和特大城市的房?jī)r(jià)持續(xù)高漲，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和中央的高度重視。在討論房?jī)r(jià)為什么會(huì)持續(xù)高漲時(shí)，一個(gè)比較普遍的觀點(diǎn)是，土地財(cái)政是其中的一個(gè)最主要的原因，其邏輯推論是：地方政府通過土地拍賣取得高額的財(cái)政收入以用于本地的各項(xiàng)支出，土地價(jià)格越高，地方政府取得的土地拍賣收入也越高；而地價(jià)越高必然是房?jī)r(jià)也越高，反過來房?jī)r(jià)越高也會(huì)再促使地價(jià)升高，地方政府從自身的利益(增加更多的土地財(cái)政收入)出發(fā)總是不愿意使房?jī)r(jià)下跌。因此，要抑制房?jī)r(jià)持續(xù)過快上漲，根本的辦法就是要改革現(xiàn)行財(cái)政體制，改變地方政府過分依賴土地財(cái)政的局面。這個(gè)推論當(dāng)然是有一定道理的，但問題是，改革現(xiàn)行財(cái)政體制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非短期內(nèi)能完成，正所謂遠(yuǎn)水解不了近渴，對(duì)解決中央最近提出的“堅(jiān)決抑制房?jī)r(jià)過快上漲”的這個(gè)緊迫問題似乎起不到實(shí)際的可操作性的作用。
●當(dāng)某城市的房?jī)r(jià)、地價(jià)過快地上漲到這樣的地步，即生產(chǎn)和生活成本上升已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的增長(zhǎng)時(shí)，土地財(cái)政收入的目標(biāo)就會(huì)降到相對(duì)更為次要的地位，地方政府要維持高房?jī)r(jià)的假設(shè)就不一定能夠成立。
并且，從理論上來看，上述推論雖然好像有一定的道理，與現(xiàn)實(shí)中一些地方政府的行為也好像相吻合，但是仔細(xì)地分析起來，還是存在不少問題。比如，地方政府取得高的土地財(cái)政收入是不是就是其最高的或第一的目標(biāo)？這是令人存疑的問題。筆者認(rèn)為，相比較而言，GDP增長(zhǎng)反而應(yīng)該是其追求的更為綜合的或者說第一的目標(biāo)。這已經(jīng)為許多經(jīng)驗(yàn)研究所證實(shí)。如果情況確實(shí)是這樣，則當(dāng)某城市的房?jī)r(jià)從而地價(jià)過快地上漲到這樣的地步，即生產(chǎn)和生活成本上升已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展從而GDP的增長(zhǎng)時(shí)，土地財(cái)政收入的目標(biāo)就會(huì)降到相對(duì)更為次要的地位，地方政府要維持高房?jī)r(jià)的假設(shè)就不一定能夠成立。另外，從最近幾年的實(shí)踐看，中低收入居民的住房問題等民生工程也引起了中央和一些地方政府的重視，并出臺(tái)了建設(shè)廉租房等相關(guān)政策，重慶市政府的做法就比較突出。這些都說明，地方政府通過維持高房?jī)r(jià)來取得更多的土地財(cái)政收入這樣一個(gè)邏輯推論是存在問題的，起碼是有待進(jìn)一步觀察和研究的。高地價(jià)和高房?jī)r(jià)在一定時(shí)期里可能也對(duì)GDP增長(zhǎng)有很大的促進(jìn)作用，但其可持續(xù)性是令人懷疑的。
●房?jī)r(jià)過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復(fù)雜的，影響因素很多，各地的情況也千差萬(wàn)別，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，它離不開供給和需求這兩個(gè)基本的方面。
那么，究竟如何來解釋一些大中城市房?jī)r(jià)過快上漲這一現(xiàn)象呢？我覺得，房?jī)r(jià)過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復(fù)雜的，影響因素很多，各地的情況也千差萬(wàn)別，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，它離不開供給和需求這兩個(gè)基本的方面。從供給方面看，自從推行住房商品化政策以來，各地政府和開發(fā)商的積極性都充分調(diào)動(dòng)了起來，商品房的建設(shè)速度應(yīng)該說是比較快的，供給也是比較充分的，但存在著一個(gè)短板，這就是具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)的福利性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，其建設(shè)速度一直比較慢，供給受到了極大的限制。從需求方面看，同樣是從推行住房商品化政策以來，廣大居民購(gòu)房的積極性也充分地調(diào)動(dòng)了起來，加上普遍的投資和投機(jī)購(gòu)房，對(duì)商品房的需求非常強(qiáng)勁，只不過對(duì)很大一部分中低收入城市居民來說，面對(duì)不斷上漲的商品房?jī)r(jià)格，其購(gòu)買需求雖然很強(qiáng)烈，但難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買力。這樣，綜合供給和需求兩個(gè)方面的情況來考察，一方面由于價(jià)格較低的福利性住房供給沒有跟上，使得很大一部分中低收入的城市居民的住房需求得不到滿足，使總的住房供給產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的短缺，并引發(fā)了眾多的社會(huì)民生問題；另一方面，由于全社會(huì)在一個(gè)時(shí)期里過分強(qiáng)調(diào)了住房的財(cái)富增值功能，從而使投資和投機(jī)性的購(gòu)房需求無限膨脹，助推了商品房?jī)r(jià)格的過快過猛上漲。因此，抑制大中城市房?jī)r(jià)的過快上漲，也應(yīng)該從這兩個(gè)方面入手，一是盡快增加價(jià)格比較低的福利性住房的供給，二是抑制投資和投機(jī)性的購(gòu)房需求。這一政策不是簡(jiǎn)單地為降房?jī)r(jià)而降房?jī)r(jià)，因?yàn)楦鞯氐那闆r千差萬(wàn)別，而是要在增加福利性住房供給的基礎(chǔ)上，切切實(shí)實(shí)地逐步解決中低收入居民的住房需求問題，從而在總體上逐步控制住商品房?jī)r(jià)格的上漲速度。
為解決住房供給方面的短板問題，最近中央提出了2011年要建設(shè)1000萬(wàn)套保障性安居工程住房的計(jì)劃，力度不可謂不大。但建設(shè)資金的籌集仍是一個(gè)很大的問題，中央財(cái)政會(huì)安排一定比例的資金，但主要應(yīng)該還是地方政府想辦法。2010年11月16日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。而在這之前的9月末，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局也出臺(tái)公租房免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅等多稅種的規(guī)定。不過，從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金這一點(diǎn)早在2007年就有規(guī)定了，而根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)，有不少城市提取的資金未達(dá)到10%這個(gè)最低的要求比例，有的甚至把已經(jīng)提取的部分資金挪作他用。這說明一些地方政府對(duì)這個(gè)問題的重視程度十分不夠，并且相關(guān)規(guī)定的實(shí)際約束力也很有限。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種忽視民生的政府行為，是值得認(rèn)真去研究和反思的。
●大中城市的房?jī)r(jià)高漲并不是“價(jià)高者得”的招拍掛制度造成的。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機(jī)制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導(dǎo)致對(duì)住房需求增加，引致房?jī)r(jià)漲；房?jī)r(jià)漲使土地價(jià)值被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致地價(jià)漲；地價(jià)漲使政府土地財(cái)政收入增加，從而有財(cái)力用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。這樣一個(gè)過程不斷地進(jìn)行，最終就是一個(gè)城鎮(zhèn)化完成的過程。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)今普遍實(shí)行的“價(jià)高者得”的土地招拍掛制度存在著推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的機(jī)制：地產(chǎn)商通過高價(jià)獲得土地，勢(shì)必要通過高價(jià)賣房才可以將地價(jià)的成本消化掉，并且地價(jià)倍增的態(tài)勢(shì)，會(huì)連帶同一區(qū)域的樓價(jià)上升。這從短期來看，似乎是存在著這樣一種邏輯關(guān)系，但從較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期看，由于房地產(chǎn)領(lǐng)域是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的行業(yè)，沒有哪幾個(gè)房地產(chǎn)商能夠完全進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，因而其價(jià)格最終還是要由當(dāng)?shù)貙?shí)際的住房供給和住房有效需求來決定。也就是說，開發(fā)商競(jìng)標(biāo)高價(jià)拿地也是存在著不能將地價(jià)成本消化而發(fā)生虧損的風(fēng)險(xiǎn)的，并非越高越好。即使是大的國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)，它們這幾年憑借比較容易獲得銀行大額貸款的優(yōu)勢(shì)和集團(tuán)公司的支持，在一些大城市頻獲“地王”稱號(hào)，使民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)望地興嘆，但其實(shí)這里面存在著國(guó)有集團(tuán)公司或國(guó)有控股公司內(nèi)部的價(jià)值轉(zhuǎn)移問題，比如拿了價(jià)值連城的地塊后公司在資本市場(chǎng)上的價(jià)值可以提升等等，而非真的都指望在原地塊能收回成本。國(guó)有企業(yè)的這種拿地行為是否合理不在本文討論范圍，但它說明高地價(jià)并不能無條件地推動(dòng)房?jī)r(jià)的上漲，如果沒有真正的需求，地價(jià)很高的成本實(shí)際上不一定都能賺回來！
針對(duì)招拍掛制度“價(jià)高者得”可能推動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲的不足之處，一些城市試點(diǎn)了非價(jià)高者得的“限地價(jià)，競(jìng)政策性住房面積”的出讓方式，即先限定地塊的合理最高上限地價(jià)，開發(fā)商報(bào)價(jià)達(dá)到這個(gè)價(jià)格后改現(xiàn)場(chǎng)投報(bào)配建政策房面積，誰(shuí)投報(bào)政策房面積多，誰(shuí)就以合理最高上限地價(jià)拿地。這種將政策性住房建設(shè)的因素納入招標(biāo)當(dāng)中無疑是一大進(jìn)步，但人們也擔(dān)心這種多指標(biāo)的帶有不少人為評(píng)價(jià)指標(biāo)因素在里頭的方式是否會(huì)產(chǎn)生新的“尋租”空間和行為。其實(shí)，在不否定“價(jià)高者得”的核心內(nèi)容的原有的招拍掛制度框架中加入政策性住房建設(shè)等因素也是可行的，并且可以防止人們所擔(dān)心的“尋租”問題的產(chǎn)生。比如，可以事先設(shè)定參與競(jìng)標(biāo)的房地產(chǎn)商的必要門檻，防止品質(zhì)不好的地產(chǎn)商為了短期利益參與競(jìng)價(jià)炒作，而不是競(jìng)標(biāo)后再組織考核其是否最佳的中標(biāo)者。也就是說，在考慮完善招拍掛制度時(shí)加入新的因素，包括規(guī)定在特定面積的待拍賣地塊上應(yīng)該建設(shè)多少面積和容積的政策性住房等等，都應(yīng)該事先規(guī)定下來，在包括這些相同的附加條件的基礎(chǔ)上，各家開發(fā)企業(yè)展開公平、公開的競(jìng)價(jià)，最后還應(yīng)該是價(jià)高者得，因?yàn)樵谄渌麠l件都同樣符合的情況下，價(jià)高者得最公平，土地的出讓收入也最高，土地價(jià)值得到了最大化實(shí)現(xiàn)，政府才有財(cái)力用于城鎮(zhèn)公共設(shè)施和公租房的建設(shè)。
實(shí)際上，大中城市的房?jī)r(jià)高漲并不是“價(jià)高者得”的招拍掛制度造成的。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機(jī)制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導(dǎo)致對(duì)住房需求增加，引致房?jī)r(jià)漲；房?jī)r(jià)漲使土地價(jià)值被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致地價(jià)漲；地價(jià)漲使政府土地財(cái)政收入增加，從而有財(cái)力用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。這樣一個(gè)過程不斷地進(jìn)行，最終就是一個(gè)城鎮(zhèn)化完成的過程。一些城市在這個(gè)過程中探索出了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)許多城市得到應(yīng)用，其中“經(jīng)營(yíng)城市”的理念的提出和實(shí)施就是一個(gè)典型。雖然這一做法在一些地方也產(chǎn)生了偏差和副作用，也受到了一些批評(píng)，但總體上說，其對(duì)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是起到了積極的作用的。因?yàn)樵谠S多城市，尤其是相對(duì)比較落后的城市，在其城市化的起步階段，都存在著基礎(chǔ)設(shè)施落后又沒有資金加以改造的窘境。而通過“經(jīng)營(yíng)城市”這種方式，政府先用比較少量的資金在某個(gè)區(qū)塊啟動(dòng)整理出一些土地拍賣，賣地所得再用于搞該區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)果使該區(qū)塊土地大幅升值，帶動(dòng)其地價(jià)上漲，政府再通過賣地獲得更多的財(cái)政收入，由此形成城市化建設(shè)的“良性循環(huán)”。
●經(jīng)營(yíng)城市和招拍掛制度帶來的高額土地財(cái)政收入，應(yīng)該是取之于民用之于民，除了征地合理補(bǔ)償和搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施外，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題。
而在經(jīng)營(yíng)城市的“良性循環(huán)”中，有一點(diǎn)被各級(jí)地方政府忽視了，這就是針對(duì)城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題的解決。也就是說，經(jīng)營(yíng)城市和招拍掛制度帶來的高額的土地財(cái)政收入，應(yīng)該是取之于民用之于民，并且具體如何使用應(yīng)該增加透明度和必要的監(jiān)督，防止亂花錢和腐敗的產(chǎn)生。好鋼需要用在刀刃上，用之于民除了征地合理補(bǔ)償和搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施外，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題，不能完全將其置于商品房市場(chǎng)的調(diào)節(jié)之中。市場(chǎng)也有失靈的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域政府就要積極地起到調(diào)節(jié)者的作用。而許多地方政府恰恰在這方面沒有很好地盡到自己應(yīng)盡的職責(zé)，從而使經(jīng)營(yíng)城市和土地招拍掛制度這些本來不錯(cuò)的思路、措施產(chǎn)生了本來可以避免的副作用。
從我國(guó)住房制度改革的歷史進(jìn)程來看，適應(yīng)集中型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我們?cè)诟母锔＠址恐贫龋瑢?shí)行住房商品化的過程中，在1990年代中期也曾經(jīng)實(shí)行過“國(guó)家安居工程”，以解決城鎮(zhèn)中低收入者的住房問題，并取得了一定的成效。但是，由于當(dāng)時(shí)普遍采用的建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房并以成本價(jià)出售的方式，其標(biāo)準(zhǔn)在各地往往過于寬松，具體實(shí)施又難把握，難以限制高收入者購(gòu)買、杜絕購(gòu)買多處經(jīng)濟(jì)適用房，造成了一些不好的社會(huì)影響，引起了很大的爭(zhēng)論。因此，不少城市的積極性下降，不愿意劃撥土地，稅費(fèi)、配套費(fèi)用減免又由于涉及多家部門更加難以到位，致使安居工程住房成本難以控制，價(jià)格下不來，處境尷尬。(陳學(xué)斌等：《90年代中期住房制度改革回顧》，《百年潮》2010年第7期)這樣，國(guó)務(wù)院1994年在《關(guān)于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出的“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”的雙軌供應(yīng)體系設(shè)想，后來事實(shí)上是變成了只有商品房這一軌的供應(yīng)體系了，整個(gè)住房市場(chǎng)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的供求失衡，房?jī)r(jià)持續(xù)上漲也就在情理之中了。
●一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府控制土地供給，造成土地供應(yīng)短缺，必然導(dǎo)致地價(jià)上漲，從而使房?jī)r(jià)上漲；只要政府放開土地供應(yīng)，土地供給多了，自然地價(jià)下跌，房?jī)r(jià)也會(huì)下降。這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念，難以行得通，也不應(yīng)行得通。
對(duì)于房?jī)r(jià)持續(xù)上漲這一現(xiàn)象，現(xiàn)在還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府控制土地供給，造成土地供應(yīng)短缺，必然導(dǎo)致地價(jià)上漲，從而使房?jī)r(jià)上漲；只要政府放開土地供應(yīng)，土地供給多了，自然地價(jià)下跌，房?jī)r(jià)也會(huì)下降。顯然這是一種比較單向的思維方式，只是考慮了影響地價(jià)和房?jī)r(jià)的一個(gè)方面因素，并且也沒有考慮到土地在我國(guó)屬于比較稀缺資源這一特點(diǎn)，因此難免背離現(xiàn)實(shí)，實(shí)際上不具有可行性。正如前文所言，房?jī)r(jià)根本上是由供求關(guān)系決定的，如果離開了需求這一方，光考慮供給方面，并且同樣的土地供給量，由于可以建造不同類型的房子，從而形成不同的住房供給結(jié)構(gòu)，只考慮增加土地供應(yīng)量，顯然難以吻合需求，從而根本解決房?jī)r(jià)過快上漲的問題。另外，由于城鎮(zhèn)土地是稀缺資源，無限量放開供應(yīng)以后，不僅本來價(jià)值應(yīng)該很高的土地被人為壓低了價(jià)格，如果開發(fā)商不能及時(shí)開發(fā)，過若干年原有土地的增值收益就留歸了他們，這是很不合理的；并且，在城鎮(zhèn)土地總量有限的情況下，放開供應(yīng)能夠維持多少年？這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念，難以行得通，也不應(yīng)行得通。
●要根本解決目前部分大中城市房?jī)r(jià)過快上漲的問題，還是應(yīng)該回歸到經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理———供求關(guān)系上來考慮，并且不能光從總量上看是否平衡，還要從供求的結(jié)構(gòu)上看是否平衡。
綜上所述，要根本解決目前部分大中城市房?jī)r(jià)過快上漲的問題，還是應(yīng)該回歸到經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理———供求關(guān)系上來考慮，并且不能光從總量上看是否平衡，還要從供求的結(jié)構(gòu)上看是否平衡。在供應(yīng)跟不上從而導(dǎo)致價(jià)格過快上漲的情況下，合理地減少需求就是一種有效的辦法。目前一些大城市采取的征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)和限購(gòu)措施，就是屬于這一類，相信能產(chǎn)生明顯的效果。同時(shí)，政府還要下決心通過各種途徑，尤其是從土地財(cái)政收入這一塊中，拿出很大的比例來增加保障性住房的供給，以解決結(jié)構(gòu)性的住房短缺問題，并將其納入到地方政府官員政績(jī)的考核之中。這樣雙管齊下，才能真正達(dá)到抑制房?jī)r(jià)過快上漲的目的。