加快提供保障性住房是當(dāng)前政府解決民生問題的一個(gè)重大事項(xiàng)。今后5年新建3600萬套保障性住房的目標(biāo)已明確，今年新建1000萬套保障性住房的“硬任務(wù)”已具體劃分為各地的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)。據(jù)估計(jì)，1000萬套保障性住房需要1.3萬億元以上的資金。如此巨額的開支，僅僅依靠政府財(cái)政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個(gè)能保證較高效率的好模式。顯然，必須積極引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資金的參與，才能順利實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)。
當(dāng)前保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房等。鑒于各地經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實(shí)，除“共有產(chǎn)權(quán)”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟(jì)適用房之外，我們原則上并不支持再繼續(xù)提供完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房，我們傾向于引導(dǎo)非政府資金參與廉租房和公租房建設(shè)。
廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低，不可能由市場自行提供，必須由政府提供特定政策支持來建設(shè)這種住房，但引導(dǎo)、拉動(dòng)非政府資金參與建設(shè)仍是必要和可能的。我們建議廉租房可以通過以下方式提供。
建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，通過建設(shè)-轉(zhuǎn)讓（BT）的模式提供廉租房
BT是Build（建設(shè)）和Transfer（轉(zhuǎn)讓）兩個(gè)英文單詞的縮寫，BT的含義是：政府公共部門通過合同約定，將擬建的項(xiàng)目授予投資人，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔(dān)工程的融資和建設(shè)，合同期滿后政府按照合同的約定回購該項(xiàng)目。
BT方式的基本操作過程是：政府公共部門通過公開招標(biāo)的方式選擇一個(gè)項(xiàng)目公司，與項(xiàng)目公司簽訂一個(gè)包括政策支持內(nèi)容（如優(yōu)惠條件提供周邊開發(fā)權(quán)等）以及回購內(nèi)容的合約。項(xiàng)目公司根據(jù)此合約進(jìn)行融資并建設(shè)，項(xiàng)目建成后項(xiàng)目公司根據(jù)回購的相關(guān)條款轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門。政府接收部門根據(jù)回購條款一次或分次將資金付給項(xiàng)目公司。
BT方式的關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè)：一是選擇的投資機(jī)構(gòu)要有足夠的資金實(shí)力，同時(shí)應(yīng)有較強(qiáng)的融資能力。因?yàn)檫x擇BT方式一個(gè)重要的原因是解決廉租房建設(shè)中的資金不足問題，如果項(xiàng)目公司融資能力不強(qiáng)，就失去了選擇BT形式的意義。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時(shí)，可根據(jù)資金情況來確定，如果未來資金不夠充裕可分階段來回購。三是政策支持條件應(yīng)合理，符合國土開發(fā)的“頂層規(guī)劃”和適度、可操作的原則。
將BT作為建設(shè)廉租房的適用模式，主要基于以下幾個(gè)原因：
首先，政府提供廉租房的一大障礙是建設(shè)資金不足，而BT這種形式最大的優(yōu)勢就是為項(xiàng)目提供和籌措建設(shè)資金，緩解建設(shè)期間的資金壓力。通過成立BT項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建設(shè)方可采用項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)表外融資，實(shí)際借助市場籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。
其次，采用BT方式可以降低工程實(shí)施難度，提高工程投資建設(shè)的效率。BT項(xiàng)目由建設(shè)方負(fù)責(zé)工程全過程，包括工程前期準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)方案細(xì)化、施工及監(jiān)理等建設(shè)環(huán)節(jié)，有利于有效實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工的緊密銜接，減少建設(shè)管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的一體化優(yōu)勢和規(guī)模效益。
第三，BT方式一般采用固定價(jià)格合同，通過鎖定工程造價(jià)和工期，可有效地約束工程造價(jià)，降低業(yè)主的投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。廉租房建設(shè)中控制造價(jià)的效果尤為明顯。
第四，BT方式目前是國際上通用的首先以融資為目的的公私合作形式。通過設(shè)置回購承諾和回購擔(dān)保條款，可降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，對資金實(shí)力雄厚、管理運(yùn)作規(guī)范的大型施工項(xiàng)目而言，BT項(xiàng)目屬良好投資渠道，通過BT方式參與工程項(xiàng)目的投資建設(shè)，能夠充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢。政府則通過這種BT方式，既為建設(shè)廉租房融入資金，也為社會(huì)較快提供了更多、更好的廉租房。
建議二：政府與房地產(chǎn)商合作，通過土地“拼盤開發(fā)”方式提供廉租房
政府引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資本參與廉租房建設(shè)與提供的另一個(gè)可行辦法，是政府在向房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)用于開發(fā)時(shí)，拼盤搭配式地要求開發(fā)商必須向政府提供占整個(gè)建設(shè)面積一定比例（如30％）的廉租房。
這種做法的實(shí)質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分用于建設(shè)廉租房，只不過在這種辦法中，政府省去了許多中間過程，表現(xiàn)為廉租房直接由開發(fā)商提供，其費(fèi)用在土地轉(zhuǎn)讓金中直接減去。
通過這種方式提供廉租房過程中，政府的責(zé)任是：一是負(fù)責(zé)組織土地使用權(quán)的出讓，可以仍然采用招投標(biāo)方式，由競爭中的中標(biāo)者取得開發(fā)權(quán)。二是負(fù)責(zé)開發(fā)地塊與其整個(gè)轄區(qū)建設(shè)的通盤規(guī)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)匹配，以及地塊開發(fā)具體方案內(nèi)部各要素的合理拼盤搭配。三是全面、清晰、合理設(shè)定廉租房建設(shè)的具體規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理要求。四是持有廉租房所有權(quán)并負(fù)責(zé)廉租房的公平合理分配。五是組織必要的工程監(jiān)理與驗(yàn)收。開發(fā)商的責(zé)任包括按照中標(biāo)合同要求建設(shè)廉租房；負(fù)責(zé)廉租房建設(shè)的融資。
建議三：政府按揭
政府按揭是政府提供一塊土地，通過公開招標(biāo)尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設(shè)，建設(shè)完成后由政府通過按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類似，不同之處主要是，在BT中，政府如分期付款，是付給投資機(jī)構(gòu)，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。
與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對較高（但仍低于市價(jià)），且征收穩(wěn)定。公共租賃住房的建設(shè)成本可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定的利潤。因此，對于公租房的提供，我們可以考慮以下兩種形式：
建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，采用BOT模式提供
BOT這種形式的基本思路是，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理，項(xiàng)目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。這種方式已經(jīng)在我國被廣泛地應(yīng)用在包括水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域中的建設(shè)項(xiàng)目，在政府的公共租賃住房建設(shè)管理中，也存在廣泛的應(yīng)用空間。
在政府公共租賃住房建設(shè)中選擇BOT方式，主要是基于以下原因：
首先，公共租賃住房所收的房租要比廉租房高，投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營權(quán)，通過房租可以收回一定的投資成本，如果政府再給予一定補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以通過對公共租賃住房的建設(shè)、經(jīng)營收回投資并獲得一定的投資回報(bào)。
其次，通過BOT方式實(shí)施公共租賃住房建設(shè)，可以為政府在更長的時(shí)間段實(shí)際融入更多的建設(shè)資金，讓更多的民營資本在更長的時(shí)間段上參加到公共租賃住房的建設(shè)與提供中來。民營資本除了利用自有資金進(jìn)行建設(shè)外，還可以通過資本市場為公共租賃房建設(shè)融資，從而進(jìn)一步擴(kuò)大公共租賃房建設(shè)的融資渠道。
再次，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。在由民營部門建設(shè)的公共租賃房完工后，繼續(xù)由民營部門進(jìn)行經(jīng)營管理，不再是原來慣常的由政府公共部門自身運(yùn)營，可以提高經(jīng)營管理的效率，因?yàn)槊駹I部門對市場有著更為敏銳的洞察力和更為細(xì)致、先進(jìn)的管理機(jī)制，以及豐富的專業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。這同時(shí)也有利于使政府公共部門從一些繁瑣的事務(wù)中擺脫出來。
第四，可以明顯減輕政府公共職能盡責(zé)的資金壓力。由于民營部門是通過一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間段內(nèi)實(shí)施對項(xiàng)目的建設(shè)和竣工后的運(yùn)營管理，才收回全部投資，在合同期過后，政府可以無條件根據(jù)BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權(quán)，這近乎政府經(jīng)過特許權(quán)的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設(shè)步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或者根本不用賬面財(cái)力投入，完全由民營資本進(jìn)行建設(shè)和管理，這樣可以大大加快各地廉租房建設(shè)的步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
BOT基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目后，對該項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，中標(biāo)單位就此項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)并管理（也可委托其它公司進(jìn)行管理），經(jīng)營期過后把所有項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)公共部門。
由于項(xiàng)目是公共租賃房，其現(xiàn)金流量也可能不足以使民營部門在收回投資時(shí)伴有合理回報(bào)，此時(shí)政府可以通過現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的形式，使其達(dá)到收回投資并得到合理投資的回報(bào)。補(bǔ)貼有兩種方式，一是補(bǔ)貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營者收取，二是直接補(bǔ)貼給經(jīng)營者。
凡有政府補(bǔ)貼成為必要的BOT方式的關(guān)鍵點(diǎn)，是合理確定現(xiàn)金補(bǔ)貼量，這涉及到企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)。現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的高低通常與經(jīng)營的期限長短成負(fù)相關(guān)，即經(jīng)營期限越長，政府現(xiàn)金補(bǔ)貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
前面幾種建議都是針對新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可以通過私人擁有產(chǎn)權(quán)的住房來提供。政府通過社會(huì)中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權(quán)的住房，對這些私人產(chǎn)權(quán)住房給予一定的優(yōu)惠條件，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價(jià)格相比過低，政府可以通過對出租者補(bǔ)貼或?qū)θ胱≌哐a(bǔ)貼的方式來解決問題。